中美财务欺诈案的几点启示(2)

2017-08-20 01:11

导读：监管模式的变革此番财务危机使完全自律的行业治理模式成为公众攻击的另一焦点。2002年7月25日，美国国会两院通过并由布什签署了《2002年萨贝恩斯—奥

监管模式的变革　　此番财务危机使完全自律的行业治理模式成为公众攻击的另一焦点。2002年7月25日，美国国会两院通过并由布什签署了《2002年萨贝恩斯—奥克斯法》，成立了一个公众公司会计监视委员会（PCAOB），负责监视上市公司审计并拥有调查和处罚权，所有会计师事务所为上市公司出具的审计报告都必须向该委员会备案。PCAOB的成立标志着美国政府参与注册会计师行业的监视治理。那么，对于注册会计师行业而言，政府到底有无参与的必要性？我国应如何鉴戒美国的经验？　　一、政府参与监管的必要性　　如前所述，注册会计师提供的产品——审计报告具有公共物品的性质，由此产生了和市场机制相对立的一面，表现为市场失灵。以上市公司审计为例，主要体现在：（1）搭便车。在证券市场上，审计报告的使用者为不确定的群体，这些群体并不能确定审计报告是否能带来收益及带来多少收益，因此不愿为此支付太多的本钱，而愿充当搭便车者，采取不付费的方式来获取信息，以保证其未来机会本钱最低。搭便车行为的存在，使审计报告无法像私人物品一样由消费者根据市场价格来调整自己的消费构成和数目，满足边际收益与边际本钱相等的均衡条件，实现消费品的帕累托最优配置。由于大家都想搭便车，每一个消费者都想让别人来生产公共物品、支付生产本钱，自己免费享受，其结果可能谁也不生产，导致供给不足。（2）各需求方地位的不同等及利益的不一致，可能会导致“外部不”。审计报告的需求方为股东、债权人、潜伏投资者、政府等。由于各需求方存在利益的不一致性，对审计报告的要求也各不相同。特别是在证券市场极度发达、股权高度分散的，股东之间的利益也会出现不一致，小股东在参与经营治理、获得有关信息方面处于劣势，大股东则可以通过控制被审计单位来左右注册会计师的审计意见，成为审计报告的主需求方。在审计产品处于买方市场的情况下，注册会计师当然应首先满足主需求方的要求。但当主需求方要求注册会计师出具的审计报告侵害了其他利益相关人的利益时，则审计报告作为公共物品，将产生负的外部经济效应，即外部不经济，出现个别主体受益、公共利益受损的情况。（3）需求方对审计报告的质量缺乏评价的能力及手段。审计报告作为一种专业产品，需求方很难对其质量进行必要的使用前的检验或监视，只能在使用之后才会随着事态的发展作失事后的判定。而在证券市场中，受损失的往往不是直接付费者，而是小股民或其他搭便车者。需求方对审计报告质量评价能力及手段的缺乏，使其处于不同等的竞争地位，客观上要求外界气力的参与以维持供求双方的平衡。　　基于上述市场失灵的存在，我们不丢脸出政府参与注册会计师行业监管的必要性。（1）针对供给不足，政府应创造需求。事实上，注册会计师行业之所以取得今天的发展成就，很大程度上得益于政府的授权。回顾注册会计师行业的发展，可以看到，注册会计师行业的鼻祖查尔斯。斯耐尔就是接受英国议会的委托对南海公司进行审计的。而英美等国注册会计师行业也是随着相关对某些必须接受注册会计师审计的规定而走上了快速发展的道路。因此注册会计师行业的发展并不完全是市场经济发展的结果，政府从一开始便发挥了举足轻重的推动作用。（2）由于需求方缺乏评价审计报告质量的能力及手段，审计报告作为公共物品可能产生外部不经济，也需要有一个能够代表社会公共利益的主体来对其进行监视。而在社会，真正能够代表社会公共利益的只能是政府。注册会计师行业自律组织回根结底是行业利益的代言人，加上经费来源、独立性、权威性等方面的限制，很难代表社会公共利益。可见，政府参与对注册会计师行业的监视是弥补市场缺陷、纠正市场失灵的一项必要职能。　　二、政府参与监管的方式及手段　　政府参与注册会计师行业监管的方式主要有两种：一是直接监管，即政府部分设立专门的机构负责对注册会计师行业的监管。二是间接监管，即政府通过监管注册会计师协会来实现对行业的监管。在实践中，各国政府参与的程度各不相同。如德国政府将执业技术规则的制定权赋予注册会计师职业组织；日本则是由政府制定执业技术规则，职业组织制定实施细则；荷兰由注册会计师职业组织拟定执业技术等方面的规则，由内阁经济事务大臣批准后在政府公报上发布实施。　　政府参与监管的手段一般有三种：一是标准控制，即由政府部分制定、颁布执业标准。二是进行质量检查，由有关政府部分对会计师事务所进行执业质量检查。三是通过立法规定注册会计师的权利、义务，以法律责任的追究对注册会计师的执业质量进行约束。　　三、我国注册会计师监管模式的现实选择　　安然事件前，在推崇自由经济的美国，政府尽可能少地干预经济的思维模式也充分体现在对注册会计师行业的监管上。美国基本上实行完全的行业自律制度。而我国《注册会计师法》第五条规定，“国务院财政部分和省、自治区、直辖市人民政府财政部分，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监视、指导”。因此，政府对注册会计师行业的监视气力并不缺乏，而是存在职能不清、多头监视、资源浪费的题目。目前我们更应该做的是理顺协会和财政部、证监会等部分在注册会计师行业监视中的职能与分工，建立起分工公道、监视全面的行业监管体系。具体来讲：　　1.要加强对注册会计师的法律规范。社会公众通过民事诉讼程序对注册会计师进行监视是促进其进步执业质量的有效途径。而我国注册会计师行业承担的法律责任目前主要以行政责任与刑事责任为主，民事责任相对弱化。民事责任的弱化，降低了注册会计师的违规本钱，在一定程度上对其违规执业起到推波助澜的作用。因此，应尽快完善相关的法律、法规，加大注册会计师的民事责任，确立民事责任在注册会计师法律责任中的主体地位。　　2.充分发挥行业自律的作用。行业自律治理是在市场自由主义理念主导下职业服务市场公平竞争的自然结果。为了实现行业自律的目标，各国注册会计师协会一般均设立有比较健全的自我治理机构，并在实践中建立了同业互查等监管制度。因此，假如行业自律已形成一套完善的制度，对于进步注册会计师执业质量、防范职业风险等方面都将发挥积极作用。　　3.界定各政府部分参与监管的领域及方式，将政府监视和行业自律有机地结合起来，做到层次分明、各有侧重。根占有关法律法规，我国财政、审计、证券监管、税务、人民银行等政府部分都具有对一定单位的会计工作进行监视的权力。各部分应该职责明确，协调工作，避免交叉重复。如涉及到行政处罚，建议由财政部分同一进行。