探索审计体制的改革(2)
2017-08-20 05:09
导读：二、审计体制改革的构思 1 改革现行行政型审计模式，实行政府审计的垂直领导。政府审计是代表国有资金使用者———国家，对国有资金使用者进行监视
二、审计体制改革的构思 1 改革现行行政型审计模式，实行政府审计的垂直领导。政府审计是代表国有资金使用者———国家，对国有资金使用者进行监视和评价。而这些国有资金的使用者往往都有一定的地位和权力。若要对他们进行经济监视，则要求监视者至少不受他们的治理约束，也就是说国家应将政府审计机构独立于国有资金使用者之外，并授予较高的权威。我国《审计法》规定在“中心设立审计署，领导全国的审计工作，回国务院总理领导并对其负责。在县级以上地区设立审计机关，由上级审计机关和本级人民政府领导，并对其负责。”属于是行政型、双重审计领导模式。而综观当今世界各国政府审计的领导模式有三种：立法型审计模式、司法型审计模式和行政型审计模式，其独立性依次减弱。我国的审计模式应以立法型审计模式（即：人大常委会领导下设立最高国家审计机构）为国家审计模式的最高目标，但它的实现要经过一个漫长的时期，目前不可操之过急。目前应对现行的行政型审计模式进行改良，即在现有的基础上，提升审计署的规格和地位，在实行主计审计长负责制的同时，延长主计审计长的任职期限，使其任职期限长于一般政府职能部分行政首长的任职期限；审计署对省（自治区、直辖市）级审计机关及地方特派员办事处和驻中心各部委审计机构具有直接领导权和人事安排权；省级以下审计机关实行垂直领导，即实行省级审计机关对市、地、县级审计机关垂直领导，在人事任免上实行分级治理，省厅同一任免，经费也由省级财政解决，省厅同一治理，实现地方审计机关在人事治理、审计经费和审计事项的完全独立，不再受地方政府的治理和干扰，真正实现独立、客观、公正地进行审计，对经济的发展起到保驾护航的作用。 2 建立乡镇政府审计机构，完善政府审计结构。改革开放以来，乡镇经济得到了快速的发展，在国民经济中的地位也日渐突出。但由于乡镇经济缺乏完善、全面的正常监视，造成了乡镇财政收支严重分歧规、决算失真、治理混乱、大量资产流失以及村级财务失控导致农民上访告状等的时常发生，已严重乡镇经济的健康发展和社会的稳定。可见，建立乡镇政府审计，加强对乡镇经济的及时监视、治理，规范乡镇经济行为，促进乡镇经济的健康有序发展是十分必要的。另外，随着财税体制改革的不断深进，乡镇政府真正达到了一级政府、一级财政、一级金库的治理体制。乡镇政府对财政资金的调控权、自主权越来越大，这也要求建立监视财政预算执行情况提供服务。再者，在实践中全国很多地方的审计机关经过不断的探索，根据实际工作需要，已进行了大胆的尝试，建立了“乡镇审计机构”，并取得了明显的效果。但是由于国家对乡镇审计没有同一的规定，没有法律作保障，乡镇审计工作不规范，审计职员也缺乏主动性和责任感，致使建立起来的乡镇审计机构发展不健全，缺机构、缺编制、不正当，实属“黑户”，限制了乡镇审计机构的作用发挥。所以，目前应完善《审计法》，依法建立乡镇审计机构，根据“三个有利于”的原则，对乡镇审计机构、职员编制、职责权限、经费和法律责任等做出明确规定，使乡镇审计工作步进法制化、规范化的轨道，这样不仅有利于促进乡镇经济的健康、有序发展，又充实完善了政府审计的整体构成和功能，更好地发挥审计监视的各项职能。 3 对政府审计机构的内部治理采用“双重制标准”治理。对政府审计机构的内部治理采用“双重制标准”，就是指：既视政府审计机构为国家行政机构，按政府行政机构治理，又视政府审计机构为职业机构，按审计职业化的要求治理；对政府审计职员既按公务员的要求进行治理，又按审计职业要求进行治理，也就是说政府审计职员既要有公务员的
政治、思想品德，又要有审计师的专业素质和职业道德。政府审计机构代表国家行使审计监视权的行政机关，理应按照行政机构进行治理；在政府审计机构工作的职员，就是国家公务员，按照公务员标准进行治理和要求，这是毫无疑义的，也是我国目前对政府审计机构的内部治理采用形式。但由于审计工作本身的性质决定了审计机构较其他行政机构更具职业性。审计机构作为独立的经济监视部分，对整个社会经济起着经济监视、经济评价和经济鉴证的职能，并发挥着防范错弊、促进发展的作用。随着社会经济的快速发展，的进步，尤其是加进WTO后，我国将加进到
世界经济大循环之中，这更有利于促进国有改革的深进和企业经营机制的转换，更有利于完善我国市场经济体制的市场竞争的加剧，使得经济业务更趋复杂、作弊手段更趋隐蔽、造成的影响更趋严重，而在治理者素质未达到市场经济要求的时候，这必将增加审计风险，影响审计工作质量。这必然要求从事审计监视的机构和职员，在具有更高政治、思想品德和业务素质的同时，更应具有像注册师那样的职业道德、职业意识和法律责任，从而确保审计质量，防范审计风险，真正起到“经济***”的作用。这也就要求对原有的审计机构和职员治理模式进行改革和创新，以适应新经济环境的要求。可见对政府审计机构的内部治理采用“双重制标准”治理模式，是一种积极的创新模式。 另外，政府审计的对象和目的也将发生变革。随着国有经济在国民经济布局中发生战略性调整，加快了我国国有企业的改革，将使国有企业在社会主义市场经济中的“定位”有重大改变，如：国有企业将退出竞争行业，政府将只投资国防、尖端科技、公益事业等非盈利为目的的垄断性行业和行政事业单位。这些主要依靠国有资金而生存的企业和单位，将构成政府审计的对象，则改变了原政府审计的客体体系；又由于国有企业这些特点，决定了政府审计目的是：监视国有资金使用的真实性、正当性、效益性，并对公共资金的经营治理者的经济责任和工作绩效进行评价。这也决定了政府审计在我国经济中的地位和作用是：代表国家进行宏观调控，监视政府所治理的公共资金。
