中西方政府绩效审计环境比较(2)
2017-08-23 02:58
导读：四、法制环境 政府审计所处的法制环境可以分两个层次：一是作为社会整体一个组成部分的法制建设，包括法规的健全性及公民遵法的意识；二是法律对
四、法制环境 政府审计所处的法制环境可以分两个层次：一是作为社会整体一个组成部分的法制建设，包括法规的健全性及公民遵法的意识；二是法律对审计的保护与授权。前者是从法制建设的宏观角度来反映的，不仅与审计机关相关，也与被审计者相关；后者则直接与审计机关及其职员相关。 在第一个层面上，应该说无论是西方发达国家，还是作为发展中国家的中国，在法律法规的健全性方面几乎不存在明显差别，但法制建设效果（即法治效果）却存在很大不同。在西方国家，公民普遍尊重法律和规则，崇尚法治。而在中国，从整体上说组织原则是凌驾在个人意志之上的社会气力（当然，也不能排除有些地区和单位个人意志凌驾于组织原则之上的情况），少数服从多数，下级服从上级成为决策的程序性标准，所以中国人重视权威、重视上级胜过重视规则（泛指法律、规章和制度），依法治国的任务还相当艰巨。“依照法治的精神，人的作用是执行规范，而依照人治的精神，人的作用是把握规范”（谢遐龄，1996）。所以，与西方比较成熟的法治社会不同，中国基本上处于人治社会向法治社会转型的时期。所以，假如在中国政府绩效审计中片面追求效率和效果，而放弃对法律、规章遵循情况的检查，就不符合中国的实际情况。 在第二个层面上，国际经验表明，与绩效审计有关的立法是绩效审计产生和的直接条件。无论是在哪一个国家，它总是依法而建立，依法而开展，而不能自发地产生和存在。在西方国家，有相关的对审计机关应该干什么和不能干什么规定得非常具体，如在澳大利亚，审计机构固然隶属于立法部分，但并没有获得对公共支出的决策过程进行审计的授权，而是仅对其执行过程及其结果进行审查。在我国，《审计法》中明确规定，审计机关可以对国务院各部分和地方各级人民政府及其各部分、企事业单位的财政收支或者财务收支的效益情况进行审计，并且在审计时，有权检查被审计单位与财政收支或财务收支有关的资料，被审计单位不得拒尽。因此，我国的法律对审计的授权比西方国家要宽泛，使得我国的政府绩效审计完全有可能突破西方国家的审计范围。
五、文化传统 不同的国家，不同的民族，其文化传统大不一样。不同的文化又塑造了不同国民的性格、精神和思维方式，进而从根本上其行为。现以中美两国的比较为例来说明。美国公民文化的核心是个人主义。“个人主义的基本特征，就是把个人当作人来尊重，就是在他自己的范围内承认他的看法和趣味是至高无上的。”（弗里德里希。哈耶克，1997）个人主义作为一种意识形态，其对立面是集体主义。而集体主义正是公共治理中处理个人与集体、国家之间关系的根本准则。它坚持把集体利益放在第一位，夸大在实现集体利益的基础上实现个人利益；在集体利益与个人利益发生冲突时，个人利益服从集体利益甚至可以牺牲个人利益。在政府的治理活动中，集体主义不仅要求各级行政职员顾全大局，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，而且夸大集体领导，在决策中实行***集中制。作为政府的组成部分，中国审计机关的审计行为必然要受这些文化的左右；而在追究被审计单位责任时，也往往由于集体决策而模糊个人责任，造成“人人负责而又无人负责”的局面，加大了审计处理的难度甚至使得审计处理不了了之。所以，对拥有审计处理处罚权的中国政府审计机关来说，假如在绩效审计中片面地追求对审计中发现的处理和处罚，而实际情况是无法处理时，就有可能冲击政府审计的公共诚信。
六、技术基础 西方发达国家已基本处于信息，政府运行日趋透明化。中国虽处于信息社会的背景之下，但中国发展的不平衡性决定了中国的尽大多数地区处于文明的时代，或处于向产业文明过渡的时代，只有东部极少部分地区和少数城市才基本处于信息时代。信息时代的、科技结构对上层建筑所提出的具体要求，肯定不同于产业社会的科技、社会结构对上层建筑所提出的具体要求。基础条件不一样，各被审计单位运行的可评估性和工作记录的完整性、透明性、真实性就不一样，而这正是能否开展全面绩效评估的基础环境。如在澳大利亚，被审计对象（部分、单位或项目）的动作具有较强的可评估性。该国各级政府的行政治理、政府运行以及今后改革方向，核心就是夸大要增强可评估性，即将政府各部分、单位为客户提供服务的质量、目标，使用公共资源的投进和产出等，尽量都采用量化的指标。因此，澳大利亚联邦审计署可以开展对被审计单位或项目的全方位的考核，而中国很难办到。 综上所述，处于化转变过程中的中国与西方国家的社会制度不同，也没有达到发达国家的发展阶段，与西方发达国家的体制、文化背景及政府的治理状况等也不一样，因而是无法全面、直接地吸收某一个国家的绩效审计经验作为我们的选择的。但是，对于已把绩效审计作为政府审计未来发展方向的中国国家审计机构来说，尽管“从表面上看，熟悉的进步并没有影响改革实践，但实际上它不仅仅对于我们把握现阶段改革任务的程度和分寸是很重要的，而且可以帮助我们适时地提出从低级阶段向高级阶段发展的任务，并正确地推动这种转变。”（李景鹏，1996）一方面，剔除各自国家的特殊性之后，会有一些共性因素，值得进一步根据复杂的内外部环境进行选择过滤，以提炼其中的一些富有启发的理念注进中国政府绩效审计将来的实践中，为我所用；另一方面，只有根据中国的特殊情况进行创新，才有可能真正建立起具有中国特色的政府绩效审计制度。
