转型期水资源配置的第三种思路：准市场和政治(3)
2013-09-30 02:31
导读：四、水市场的辅助机制：“政治民主协商制度”和“利益补偿机制” 对于流域地表径流水这样一种具有复杂混合经济特性的自然资源来说，其空间跨度很
四、水市场的辅助机制：“政治民主协商制度”和“利益补偿机制”
对于流域地表径流水这样一种具有复杂混合经济特性的自然资源来说，其空间跨度很大，供水又具有自然垄断性，往往由地方公共部门提供。在转型期条件下，市场发育还不成熟，公共供水部门还不能完全实现市场化运作，上下游用水户之间由于信息等因素造成的高昂交易成本，使得供求力量不足于跨越空间障碍实现市场交割，必须由一定的组织来代表用户的利益，在流域上下游之间建立协商机制。而流域地方政府是最有效的水权代表者，可以在较大程度上代表地区和用户的利益，最可能通过政治协商的方式和其他地方政府之间建立起一种组织成本较低的协商机制。政治协商机制实际上是一种谈判和投票机制，地方利益主体通过广泛参与反映地方利益，实行地方投票、中央拍板、民主集中，在一定游戏规则下达成合约，其结果不一定是谈判各方的最优解，但却是较优解或妥协解，这将带来流域整体用水效益的提高（见表2）。
通过政治协商实现部分多样化用水市场化配置，其约束机制主要是合约约束，由于合约是建立在其它利益主体约束条件下最大限度的反映了自身利益，合约规定了违约受惩罚的规则，违约的成本必然很高，这就大大减少了违约的风险。但仅此还不够，还必须建立一整套合约保障机制，包括广泛的信息披露，用户的广泛参与，初始产权的公平划分等等。如果具有取水优先权的上游地区是贫困地区，显著的地区差距以及农业节水投资巨大的特点，上游地方将会缺乏谈判积极性，即使达成合约违约的风险也很大，因此必须建立一套“利益补偿机制”，对欠发达地区和利益受损人口实行利益补偿。有效的利益补偿机制将是保障政治协商制度实施的关键。利益补偿的核心是保障农民利益、给农户造成节水激励，用户节水除了完全弥补少用水损失和水价提高付出的成本，与原来的多用水相比，还能够获得更大的收益，这样才能同时达到农业节水和农户受益的双重目的。利益补偿的实现要通过多种渠道，包括财政转移支付、水市场收入和国家对水利设施的投资和补贴（这是较大的一笔利益补偿）。利益补偿的受益对象既包括上游地区政府，也包括当地人民，但是主体应当是贫困地区农民和流域贫困人口，有效的利益补偿机制有助于缩小上下游地区差距和调节收入再分配。水市场的有效运作能够保证水资源在流域的优化配置，实现市场的经济效率目标，合理的利益补偿机制保障了贫困地区和贫困人口特别是农民的利益，实现政府的社会公平目标。
内容来自www.nseac.com 五、政策建议
1993年诺贝尔奖获得者，美国经济学家诺斯，把制度和制度变迁纳入现代经济增长理论模式之中，认为制度创新在经济运行和发展中起着重大作用，是经济增长的主要原因。制度创新推动经济增长的奥秘就在于，它是在紧密结合国情的基础之上，发展有效率的经济组织，其内涵就在于通过内部信息外部化、隐蔽信息公开化、增加信息透明度、引入广泛的参与，从而降低交易成本，有效解决产权问题，最终达到优化资源配置，实现经济增长的目标。因此，解决跨区域水资源问题不只是搞几个大工程，投资上百亿或上千亿元，更应该着眼于制度创新和制度建设，推动流域水管理体制的制度变迁和制度进步，实现从流域水资源指令配置向准市场配置的转变。以黄河为背景，提出如下政策建议：
第一，尽快建立基于平等参与的全流域地方政治民主协商制度。
目前黄河已有部分省份之间的协商制度，例如上游有黄河上中游水量调度委员会，负责上游龙养峡、刘家峡等水库的水量调度，其组成包括黄委、西北电管局、青海、甘肃、宁夏、内蒙四省，委员会负责研究、协商、安排上游水库非汛期调度，协调发电和农灌水关系、协商地区之间或部门之间用水的重大问题；下游有晋、陕、豫、鲁和黄委组成的黄河防汛总指挥部，统一指挥黄河下游的防洪防凌。我们建议在黄委会设立沿黄各省区平等参与的全流域“地方行政首长会议”，由中央代表（水利部）和各省区代表（地方行政首长）组成，下设办事机构，实行“一省一票、多数决定”的投票原则，当各方争持不下，由中央决定。由此形成全流域范围的地方政治民主协商机制，在保障防洪防凌和生态用水、兼顾发电用水的基础上协商黄河部分水量的再分配，就水权转让和水库调度、利益交换与利益补偿等重大问题进行磋商和谈判，在一定规则下达成用水合约以及违约惩罚办法，由黄委会定期公布供水、用水、分水信息，并监督检查与组织实施。为保障水市场的形成，可设立“水银行”，通过价格听证、市场干预等经济手段对水市场进行宏观调控。
（科教作文网 zw.nseac.com整理） 第二，流域人口基本用水均等化，对流域贫困人口实行用水补贴
水资源实行低价供给，主要是为了保障贫困人口和低收入人口能够获得基本用水，但结果却是补贴了富人，造成大量用水浪费。供水按市场加以配置，政府必须保障流域人口特别是贫困人口的基本用水需求。按照一定标准确定流域人口基本用水量（占全部用水的比例非常小），由国家低费供给，保证“人人有水喝”，充分体现公平原则。基本用水之外的供水为多样化用水，部分用水进入市场公开拍卖，按照市场机制在流域配置，充分发挥市场作用，体现效率原则。多样化用进入水市场，将伴随着水价的较大幅度提高，上游的利益特别是农民利益一方面通过节水向水市场按市场价格卖水获得新的收益；另一方面通过国家财政转移支付和对节水投资得到补偿。下游部分地区农民的利益同样应得到补偿，国家对水利设施的财政补贴转向对流域贫困人口实行用水补贴，实现社会收入再分配。由于部分供水市场化，水价的提高能够加快水利设施的市场化运作，使供水收入逐步达到弥补运行费用和水利设施投资的水平。减少甚至取消国家财政对水利设施的补贴，可以促使水市场从卖方市场向买方市场的转换，促使公共设施提高工作效率、改进服务质量，进一步加快水利产业化和市场化。
第三，加大对中上游省份财政支付转移的力度，改变中央财政援助方式。
黄河流域的大部分地区为欠发达地区，1998年，除山东省，其余沿黄七省的人均GDP相当于全国人均水平的50~80%（见表7），财政自给率在30~65%之间，其中上游四省对中央财政依赖度在35~70%（见表8），青海、宁夏和内蒙古人均财政支出高于全国人均水平，但是其余省份均不同程度低于全国人均水平（见表9）。黄河、长江、珠江等大江大河源头应作为全国性公共物品，这如同国防及国家安全一样，为了提供全国生态安全，由国家投资植树造林、进行生态环境建设。今后应对人均财政支出低于全国人均水平省份进一步加大财政转移支付力度，使之接近或达到全国人均水平；中央财政转移支付必须有条件地使用，专用于生态环境建设，大力发展节水农业，对农民的节水投资进行补偿，补偿的方式可以用多种方式实现，比如粮价补贴、实物补贴、申报补贴等方式，逐步形成有效的节水激励保障农民广泛受益。
（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网） 第四，加大信息采集力度，广泛披露信息，无偿公布水文资料。
1990年开始黄委就开始了黄河用水统计工作，并编发了1988-1992年的黄河用水公报，逐年公告流域内各省区、各部门耗用黄河地表水、地下水量。在此基础上，应加大用水信息采集力度，拓宽用水公报的涵盖面，包括沿岸各引水口的取水量、各灌区的用水量、用水效率、沿岸各地区各部门的实际水价等等指标，并广泛向全社会披露。广泛的信息披露能够降低交易成本，促进广泛参与，有利于政策实施，提高管理效率。
水文资料是治理黄河、合理使用水资源的基础性资料，是一种公共物品，具有积极的外部性，它应由国家财政投资、公共机构提供，社会无偿使用，而不是少数机构的“私人物品”或“专利品”。因此水文资料包括径流流量、水位、含沙量、水温、冰情等资料不仅应当向社会公布，而且应当无偿提供，以吸引社会研究机构广泛参与，不断提高我国水文水资源科学研究水平，为科学决策提供详细资料和研究背景。
第五，引入广泛参与，积极鼓励基层用户建立各种形式的用水组织
广泛的用户参与同广泛的信息披露一样，也能够降低交易成本和管理成本，这是打破供水方垄断性和促进降低供水成本的制度安排。国外的实践表明，基层用水组织在灌溉用水管理方面具有重要作用。目前我国农村灌溉用户普遍没有终端计量设备，成立诸如农民协会、用水者协会这样的基层组织对于用水的有序管理具有重要意义。基层民间组织能够促使广大用户的民主参与，减少基层供水方腐败、保障用户权益。由基层组织来管理集体水事务，包括管理公共水利设施、维护集体水权、水费征收、节水技术推广、与个体用户联系等功能，基层用水组织的建立有利于反映用户愿望和观点，促使供水单位改善服务，促进政府与用户特别是农民的沟通，有利于政策的制订、管理的改进、工程的规划建设和维护，各项改革措施也更宜于为用户和公众接受。基层组织的建立还能够大大降低对个体补偿成本，使对用户的补贴具有现实可操作性。因此，政府部门应积极鼓励更多的用户、团体（公共、私人部门）以及整个社会参与到水管理中来，成立各种形式的基层用水组织。在此基础之上，逐步建立各级流域用户委员会，参与到更大范围甚至整个流域的水管理当中来。
（科教范文网http://fw.nseac.com）
第六，加快水利设施投资体制改革，推进水利设施运营公司化或商业化运作。
水利设施属于基础设施，一般由国家投资共建，由政府部门直接经营。长期在计划经济模式下运作，以及对国家补贴的依赖，造成了水利设施业绩不佳、维修不足、损坏严重，服务常常不能满足使用者的需求和支付的愿望，水利设施在减轻贫困和改善环境的潜力也被忽视。在市场转型过程中，即使是国家投资共建水利设施也需要做重大改革，例如工程设计、施工、设备制造安装进行公开招标，强化预算约束，由第三方实行监理等等；水利设施建成后政府水利主管部门不再直接参与运营管理，对其经营运作的激励机制作出重大改革，包括运用商业化原则经营公用事业、引入竞争和广泛的用户参与、改革收费办法等等。实现政府转变职能，使政府更经常的作为促进者、协调者和公共利益保卫者行事，而不是作为直接经营者。
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