关于建立我国水权与水市场制度的思考(1)程力(2)
2013-12-02 02:02
导读：三、建立水权和水市场制度的重要性 1、有利于建立适应社会主义市场经济水资源管理体制和运行机制 我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，
三、建立水权和水市场制度的重要性
1、有利于建立适应社会主义市场经济水资源管理体制和运行机制
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，使市场在国家宏观调控下发挥配置资源的基础作用。要适应这种经济体制的要求，发挥水市场在国家宏观调控下配置水资源的基础作用，就要建立水权和水市场制度，切实加强水资源的开发利用和保护工作，实行严格的水资源管理制度，依靠科技进步和市场机制，推进水资源利用方式的根本转变，提高水资源的利用率和效益。而要建立水权和水市场制度，就要改变多年来在计划经济时代形成的水资源分部门多头管理的体制，建立起水行政主管部门统一管理城乡地表、地下水资源，统一管理水量和水质以适应市场经济发展要求的集中统一、精干高效、依法行政具有权威的水资源管理体制，在水资源的调查评价和保护、开发利用的各个环节，都要建立健全、完善的管理运行机制。全国九届人大四次会议通过的“国民经济和社会发展第十个五年计划纲要”中明确要求加大水的管理体制改革，建立合理的水资源管理体制和水价形成机制。建立起与社会主义市场经济相适应的、以产权管理为核心的、将所有权和使用权、开发经营权相分离的管理体制和运行机制。
2、有利于提高水资源利用效益，建立节水型社会
我国是一个水资源十分短缺的国家，同时，社会上浪费水的现象十分普遍，农业用水仍然采用大水漫灌浇地的形式，水利用率和效率十分低下，没有建立起一套节水奖励和浪费水处罚的奖惩机制。水资源短缺和水资源浪费并存是我国水资源危机的基本特征。水权和水节场的建立，将实现水资源所有权和使用权的分离，明晰各个产权主体的权利关系，水市场在国家的宏观调控下优化配置水资源，促进水资源从低效益用途向高效益用途转移，通过市场机制更加客观真实地反映水的价值。进而改变目前过低的水价，促进计划用水和节约用水。因为过低的水价导致了宏观层次的公共资源浪费，中观层次的经营单位难以为继，微观层次上的浪费水严重。同时也是水污染严重的原因之一。坚持开源与节流并重，节流优先，开源是节约的基础，节约是开源的继续，只有在节约基础上进行开源才是经济合理的。
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3、有利于实施水资源有偿使用制度，缓解水资源供需矛盾
我国水资源面临的困境和危机，有自然原因，也有人为原因。尤其是对水资源的无偿使用或低偿使用和不合理的开发利用是造成水资源的污染和浪费，激化水资源供需矛盾，产生水资源危机的重要原因。
对水资源的无偿开发和利用或无偿开发和低偿使用，导致了水资源的重使用而轻节约，水资源的消耗强度比发达国家普遍高5—10倍，水资源相对短缺的局面又由于资源使用不合理而加剧。水资源使用不讲成本核算，不讲经济效益，造成了对有限资源的极大浪费，更加剧了水资源短缺的局面。要扭转这种不利的局面，就必须提倡节约水资源，节约水资源很重要的一条是实行水资源有偿使用制度。党的十五大报告提出了“实施资源有偿使用制度”。同时，这也是适应建立水权和水市场的需要，建立水权制度，首先要抛弃长期以来把水资源当作纯“自然物”取用，不作为资产（财产），不按资产运营规则进行经营管理的旧观念，按照消耗利用资产获取经济效益的法则来经营和管理水资源，建立水资源资产管理制度。
水资源的基本特点是有限性、稀缺性和不可替代性，并且是有价的，这种有限性使得人们在使用水资源时必须讲究节约和成本核算。显然，一种资源在某种形式的使用，也就排除了在另一种形式上使用的机会。现代
西方经济学根据这一事实提出了“机会成本”的概念“一种资源的机会成本相当于这种资源在某种形式上的使用，而失去的是在另一种机会上使用创造的价值。从机会成本的观点看，谁拥有水资源，谁就拥有了创造物质财富的能力。机会成本概念对节约使用水资源和建立水资源有偿使用制度，具有借鉴作用。要建立水权制度，首先要明确开发利用者的水产权和水利工程产权。在市场经济条件下，要使水资源得到优化配置，其基本条件在于将水资源开发利用者置于市场机制约束之中，且市场约束力越大，水资源配置越有效。而要达到这一条件，就必须明确水资源开发利用者的产权。因为，一方面开发利用者的产权构成开发利用者生产的基础，商品生产者实现资源优化配置的全部条件，都是建立在产权明确的前提下；另一方面，只有开发利用者产权明确，才能从根本上划定不同开发利用者相互之间权、责、利的边界。只有边界确定，才能保证真正平等的交换。只有保证市场主体的平等，高效的市场，才能使开发利用者进入市场。凡是产权边界不明确的领域，其资源配置必然没有效益。因为，其开发利用者对水资源及运用资源的结果既无权利也无责任支配，既无可能也无必要将水资源配置达到有效状态；其次，应明确水资源是有价的。水资源的价格通过市场机制形成，但要受到政府的宏观调控，水资源价格是资源配置市场化的基础和条件。在利用水资源的经济和社会方面都应将水资源价格作为成为一效益分析的一个重要因素；第三，改变以往无偿、低偿使用、调拨的不合理用水制度，建立使用水资源按价付费，通过市场实现水资源有偿转让的制度；第四，要制定全国的水资源费征收办法，建立起凡是是使用水资源都要付费的制度，同时还要逐步提高水商品的水价，建立合理的水价形成机制，实行计量收费和总量控制定额管理，超定额加价的收费制度。第五，水资源的有偿使用应当与环境保护结合起来。水资源的生存是受水循环规律制约，具有丰枯变化的自然规律，对水资源上造成的污染，也是对水资源生存规律和生态环境的直接损害。因此，要改革污水排放制度，建立起不同排放水质标准不同收费标准，定额以上污水排放加收排污费的新型污水排放制度。改变目前实行的达标排放同一收费标准的制度；
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4、有利于实施新时期治水方针、治水思路，提高依法治水的水平
根据马克思主义的产权理论，产权作为人们之间围绕财产而建立的经济权利关系，具有两重属性：一方面是经济关系，另一方面是一种法权关系，两者之间的辩证关系是：产权不因法律而产生和存在，却由于获得法权形式更为明确，才能得到确认和保护，并使产权纠纷、矛盾的解决更有依据、更有成效。因此，在逐步完善和建立水权、水市场的过程中必然要求我们要加快水的立法工作，在法律上规定一套有关水权和水市场的相关法律制度规范。同时，水权、水市场的逐步建立，也必然推动全社会树立水的资源意识、商品意识、节水意识、产权意识、忧患意识和增强人们的法制观念。水权作为一种通过法律确立的权利，其价值只有通过市场交换后才能得到全面实际的体现。同时，水权进入市场后，必然涉及到一系列市场流通法规的规范、约束规则，充分利用法制的保障，水的利用才能实现高效节约和合理保护。因为，对于水权，人们只有在真正了解和把握其法律的价值和界定水权所有者、经营者各自的责、权、利及相互关系，并与法律责任相联系，才能最大限度地调动经营使用水资源单位的积极性，激发他们从自身利益出发采取一切手段改变水资源性资产浪费、水资源利用率不高的状况，从而使有限的水资源最大限度被利用，才会更好地去珍惜它、爱护它。同时，水资源进入市场后，人们就会为了扩大“货源”而不断开源节流，会形成多渠道、多元化的水利投资新机制，加大对水资源的投资，为了使水商品价值上升，人们会想方设法保护和提高水质量。这样，在完备的法制环境中，不仅可以使国家有限的水资源得到充分而高效的利用，而且可以改进水质和加强改善水设施以及服务水平，不断增加发展可用的水资源。水作为一种特殊的商品和资源，在市场交易过程中发生争议、纠纷必然有其特殊性，解决这种纠纷、争议，必须要求有与之相应的特殊的法律规则。此外，有权利必然会受到侵害，那么受到侵害的救济，就必须确立和完善相应的法律救济、执法和监督制度。这些法律制度的建立必将提高水利部门依法行政、依法治水的水平，提高行政效率，减少水事纠纷，减少行政成本。
本文来自中国科教评价网 四、关于建立水权和水市场制度框架的建议
在我国这样一个降雨时空分布严重不均，年际间丰枯变化大，南北水资源量差异较大，东、中、西部经济发展水平差异较大，国土面积960万平方公里的国度里，建立水权和水市场制度是一个漫长的历史过程，但是严峻的水资源供需矛盾，又迫使我们要加快水权和水市场制度的建设步伐，深入研究水资源开发利用过程中产权归属、产权收益和产权经营问题，水权的初始界定、分配、交换和定价问题，水权取得的条件、原则和程序，水权转让的条件、原则和程序，水权交易的监督管理，水权的权利分离和重复，水权的期限等等。这是一项艰巨复杂的系统工程和制度创新工作，不可能一蹴而就，需要在有些河流或区域进行试点并借鉴外国的水权理论和一些成功经验，探索经验上升到理论。在实践中探索，在探索中前进。注重实际是辩证唯物主义的基本要求，是做好一切工作的基本前提。理论的重要性就在于而且仅仅在于能够指导实践，脱离实践的理论是空洞的理论，没有任何实际意义，没有革命的理论就没有革命的运动，没有理论指导的实践是盲目的实践。我们要在已有水权法律制度和水权交易实践的基础，研究水权理论，这个理论必须来源于中国大地的水权实践的基础上，而不能照抄照搬外国的水权理论。
建立水完善水权和水市场制度应首先做好以下几项工作：
1、调查评价水资源量和制定用水定额
通过水资源调查评价摸清全国、各流域和各行政区域的水资源量是建立水权和水市场制度的基础和前提条件。只有搞清楚全国、各流域和各行政区域的水资源量和可利用量，才能在全国范围对各省级区域进行水量分配，进而再向下一级行政区域层层分配水量。
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制定各行业生产用水定额和各行政区域生活用水定额。通过制定各行业生产用水和生活用定额，才能在已知全国可利用水资源和各省级区域水资源量以及各省级区域经济发展和生态环境情况的基础上科学分配水量到各省级区域，然后据此再层层分配水量到地（市）级行政区域、县（市）级行政区域。
2、分配水量
完成各级行政区域的水量分配方案，确定各自的水量。然后在各行政区域完成水权的初始配置到各水权人。
水作为一种自然资源，是人类生活和生产的生命线。没有水，人类将不能生存，经济社会也不能存在。因此要首先考虑人的基本生活用水需求的水权，即人基本的生活需求的水量，这种水权不允许转让，其次是农业用水，再次是生态环境的基本需求用水，最后是工业等其他行业用水的水权。这是水权的一级市场，是政府以水资源所有者的身份将水资源的使用权转让给各个用水者。也可以将水量分配给各行政区视为一级市场，而将水权分配给各个使用人为二级市场。
3．建立水市场
在完成水权的初始配置后，就需要建立水市场，以实现水资源产权和水商品产权的有偿转让，以优化配置水资源，实现水资源的高效利用。这是水权的二级市场。
建立管理水权和水市场运行的机构。这里包括管理机构、仲裁机构、监督机构。
划分水权交易的单元。这种单元的确定是为了明确交易的监督管理者。
（1）是在同一流域、同一区域内的交易。
（2）是在同一流域不同行政区域内的交易
（3）是在不同流域，同一行政区域内的交易
（4）是在不同流域不同行政区域内的交易
4．加快完善和建立水权和水市场制度的立法
我国的水权和水市场制度是在社会主义市场经济条件下建立和运行的一种新制度，而市场经济本身是法制经济。这是因为市场经济通过交易来实现自己的功能，而要交易就要有契约(合同)，有契约就要维系契约的稳定和正常运行，要维系契约就要有法制，因为契约主要是通过法制来维系的。因此，市场经济虽然是充分自由的经济，但是市场经济并不是无序的经济，而是有序化的经济。市场经济越关注自由，也就同时越强调法制。因为自由和法制两者不是对立的。只有法制，才能维护市场经济的自由。法律和制度是反映市场经济内在要求，是调节市场经济关系的主要手段，可以说法律是市场经济内在要求的法律化。因此，为了建立水权和水市场制度，就必须加快立法进程。
（科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理） 5．抓紧研究水权和水市场制度的理论。
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