试论农村公共产品供给体制：现状、问题与改革(2)
2015-05-07 01:01
导读：（二）部分公共产品供给过剩 与农民急需的一些公共产品供给不足的状况相反，在许多 农村 地区，一些农民不需要或者需求较少的公共产品或公共服务供
（二）部分公共产品供给过剩
与农民急需的一些公共产品供给不足的状况相反，在许多 农村 地区，一些农民不需要或者需求较少的公共产品或公共服务供给却大量过剩。一些贫困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之建设新农村、提高农民生活条件的美名，而实际上这些公共设施的利用效率极为低下，浪费了大量公共资源。造成这种现象的主要原因是农民对公共产品的需求偏好不能得到有效的表达和没有建立起对公共资源使用的有效监督机制。此外，这些公共产品是地方领导的外在“政绩”，藉此他们有可能得到上级的赏识和升迁，甚至因此建设而收取贿赂，发财致富。
此外，部分公共产品的提供损害了农民的利益。有时即使地方政府的出发点是好的，但其提供的公共产品也并不一定会使农民受益。例如，政府调整农业结构决策的失误， 影响 了农民资源的有效配置；政府个别官员的贪污受贿，导致某些公共工程质量低劣，成为“豆腐渣”工程；某些公共服务部门为了自身利益，在为农民提供种子、 科技 服务时以次充好，坑害农民等等。
（三）公共产品供给的不公平性
我国农村公共产品供给的不公平性，主要表现在城乡之间的供给不公平和农村地区间的供给不公平两方面。
在现行公共产品供给体制下，由于城市居民的公共产品供给主要有中央和城市政府提供，有充足的工商税收来源。因此，城市居民可以享受到低廉的基础 教育 ，发达的 交通 ，优越的市政设施以及整洁的环境，但农村居民不仅与此无缘，而且在农村公共产品供给条件远低于城市的状况下，还要为享用这些公共产品交纳“三提五统”及其他收费。这对于农民和农村地区来讲，显然是不公平的。
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由于地理位置和资源廪赋的差异，我国农村各地区的 经济 和 社会 发展 极不平衡。在现行的农村公共产品主要由本地政府供给的体制下，必然会出现农村不同地区间公共产品供给的不平衡。市场经济发达、乡镇 企业 多和财源丰裕的东部沿海地区，政府的财政收入充足，政府能够提供较多的公共产品：而其他资源条件落后，交通不便，乡镇企业少的中西部地区，政府的财政收入不足，公共产品供给 自然 就呈现短缺的状况。 目前 ，大部分的西部地区以及少数东部的山区，农村基层政府负债累累，拖欠教师工资的现象非常普遍，有些地区连政府工作人员的工资都无力发放，更不用说供给公共产品了。⑩
三、重构统一、规范和公平的农村公共产品供给体制
改革开放20多年来，我国农村经济和社会有了很大的发展，这对农村公共产品供给产生了深刻的影响。首先，在家庭承包经营体制下，农民成为独立的生产经营者，他们对公共产品的需求往往以有利于自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境为目的，更加注重公共产品的实用性和多样性。其次，在承包制下农户家庭成为有独立经济利益的经济活动主体，他们对公共产品供给的成本分摊变得敏感起来，特别当公共产品供给不符合农户需求时，农民往往会产生不满情绪。再次，随着农民文化程度的提高，农民开始具有自主产权意识和民主意识，农民参与公共产品供给决策的要求和自发提供公共产品的可能性都有所增加。与这些变化相比，我国现行的农村供给体制显然已经不能适应。因此，必须积极探索，进行改革创新。
（一）建立充分体现农民需求的自上而下的公共产品供给决策机制
现行农村公共产品供给的“自上而下”决策机制是导致农村公共产品供给效率低下的重要原因。因此，必须改变这种由辖区外部变量决定辖区内部公共产品供给的决策机制，建立起由辖区内部需求决定的公共产品供给决策机制。首先，与农村基层民主制度建设相结合，建立需求表达机制，使一个村或一个乡范围内多数居民对公共产品的需求偏好得以表达。具体作法可在村民委员会和乡镇人民代表大会的基础上，由全体农民或农民代表对本辖区内的公共产品供给进行投票表决， 使农民的意见得以充分反映。而未经投票表决而动用本辖区公共资源的行为都是违法的。其次，改革现行的乡镇政府领导人产生办法，使乡镇政府领导人和村组织领导人都由本辖区居民民主选举产生。通过选举，约束辖区领导人真正对本地区选民负责，把增进本地选民的利益放在首位。最后，对于范围涉及到县或地区的较大型农村公共产品供给，应建立专家听证制度，并在此基础上由本级人民代表大会投票决定。
（科教作文网http://zw.ΝsΕAc.Com编辑整理） （二）明确各级政府的财政职能，建立针对农村公共产品供给的转移支付制度
现阶段，我国农村公共产品供给能力不足和供给不平衡的一个重要原因是乡镇政府的财政能力与其承担的职责不对称。乡镇财政承担了一部分本应该由中央财政和省级财政承担的公共产品供给的责任。如民兵训练费、农村的义务教育费、执行计划生育政策的费用等等。这些公共产品是关系到整个国计民生的“纯公共产品”，其受益范围是全国性的，应该由中央政府提供，不应当由乡镇政府完全负担其供给。而实际情况则恰恰相反，这三种公共产品的供给几乎都是由乡镇政府和村集体组织负责提供的。这实质上是中央政府变相的侵占乡镇政府和村集体组织的公共资源。所以，应当重新界定中央政府、省级政府与县、乡基层政府的事权范围，合理划分各级政府的财政职能，凡属于诸如义务教育、国防开支、大型农业设施建设、农业基础 科学 研究 等全国性的农村“纯公共产品”供给，由中央和省级政府财政负担，并建立直接针对这些公共产品供给的转移支付制度。此外，对于西部经济发展水平相对落后的农村贫困地区，中央政府应该建立专项的财政转移支付，重点扶持，以解决供给不足和地区间的不公平性 问题 。
（三）鼓励企业或私人参与公共产品供给，建立多元化的供给主体结构
由于公共产品具有外部效应，私人提供往往缺乏效率。因而，须有政府财政支持。但是，政府支持并不意味着所有的公共产品都由政府提供，也不意味着公共产品的供给只能采取一种模式。正如萨谬尔森所言：“一种公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”从我国农村一些公共产品供给的实际情况来看，个人或企业已成为乡村公共产品供给的一个重要来源。例如，在湖北省远安县，全县的10000余处水利设施由“公管”变为私营，由个人负责提供、管理这些农村公共水利设施。效果还非常良好，设施的使用效率从原来的60%提高到90%.因此，应该制定一些能够鼓励个人或者企业出资参与农村公共产品供给的政策，如对那些参与农村公共产品供给的企业实行一定的税收优惠政策：利用冠名权、建碑立传等形式鼓励个人或企业参与公共产品供给；提高在农村公共产品供给中做出重要贡献的个人或企业领导的社会地位等，以缓解供求矛盾和提高供给效率。
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在公共资源的筹集、使用过程中，实行财务公开制，定期向辖区群众公布收支情况，增加资金使用透明度；发挥人民代表大会、审计部门及新闻媒体的监察、监督作用，保证公共资源不被滥用；在公共产品供给中，实行公开招标，引入竞争机制，这样做不仅可以保证公共资源的合理利用，防止暗箱操作，还可以降低生产成本，提高公共资源的使用效率。
参考 文献 ：
1.制度内与制度外公共产品供给的划分依据是供给公共产品的成本分摊来源不同。制度内公共产品供给的成本分摊主要是政府的税收收入；而制度外公共产品供给的成本分摊主要是政府税收以外的各种收费、集资、罚没等收入。参见叶兴庆《论公共产品供给体制的改革》（《经济研究》，1997年第6期）。
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