我国农村公共产品供给的制度困境及对策选择((2)

　　三、 农村 公共产品供给制度的配套改革措施

　　从以上的 分析 中可以看出，农村公共产品的供给陷于困境的直接原因在于体制外供给，而导致体制外供给的原因又是错综复杂的，所以在进行公共产品供给体制改革时，不能就农村谈农村，就农民谈农民，要结合农村 发展 的背景，进行综合配套改革。

　　（一）区分公共产品的层次，进一步明确投资主体。根据在消费过程中的性质不同，农村公共产品又可区分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排它性的产品，如农村基层政府行政服务、农业发展战略 研究 、农业基础 科学 研究、大江大河治理等。农村纯公共产品同其它纯公共产品一样应由政府免费提供。然而，现实中的绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。准公共产品的性质介于纯公共产品与私人产品之间，具有不完全的非竞争性与非排它性。具体来说有两类，一类是具有排它性与非竞争性的公共产品，如高速公路，该类产品由政府提供还是由私人提供主要考虑该项产品收费管理的难易程度以及它的需求弹性，难度越大，弹性越大就越适合于采用政府提供的方式，相反则应采用市场提供的方式。另一类是具有非排它性和竞争性的公共资源，如农村基础 教育 ，公共卫生等，这类产品由政府提供还是由市场提供取决于该类产品的收益的外溢性程度，如果产品的内部收益较小，外部收益大，则适合于政府提供，反之则适合于由市场提供。 目前 鉴于县级财政的巨大压力，中央、省级政府应当承担更多的责任。

　　（二）实现农村公共产品供给主体多元化，加快融资机制的创新。各级政府是提供农村公共产品的主体，但决不意味着只有政府才能提供，农民和其他 社会 成员也可以进入这一领域。据公共财政 理论 ，依据农村公共产品中的准公共产品的性质，可以采用政府与市场（私人）混合的方式来提供。本着“谁投资，谁受益”和“量力而行”的原则，采用“公办民助”、“民办公助”的方式，充分调动各类主体投资农村公共产品的积极性，即实行农村公共产品市场化发展。目前已有的研究也表明，部分农村公共服务，如小型水利设施，由私营部门提供是有效的；部分农村良种的提供，专用品种的栽培技术，市场信息可由“龙头” 企业 提供服务（王小林，2003）。另外，政府也可以利用市场融资和捐赠等形式吸引资金，发展农村社区公益事业。以广州市番禺区钟村镇近三年农村义务教育投资为例，市场和社会的资金投入总额已经占到了整个投资总额的三分之一，总投资额已经突破2000万元。这些资金的注入在节省政府的公共支出，提高资金的利用效率，推动办学主体的良性发展方面发挥了积极的作用。

　　（三）积极推进公共财政体制的改革，加大对基层政府的转移支付。乡级政府是现有行政体制中最基层的一级政府，在现有的国家制度框架内，向所辖社区提供包括教育、卫生、社会保障等几乎所有公共产品是乡级政府的重要职能。“分灶吃饭”的财政体制改革之后，赋予了基层政府提供公共产品的事权，却没有给予相应的财权，权责不相对称，因此必须进一步推进公共财政体制的改革，加大国家对基层政府的转移支付。具体包括：一是合理划分事权，以事权定财权，明确中央政府与地方政府提供公共产品的职责。一般来说，纯公共产品由中央政府全部负担，而准公共产品应由各级政府共同承担，其中中央和省级以上政府应负主要责任。二是增加财政投入，确保财政支农资金总量的稳定增长，要求各级预算的支农支出增长幅度不低于财政支出的增长幅度。三是调整财政支出结构，加大对与农民生产、生活关系密切的公共产品的投入。四是调整支农资金投入方式。财政支农资金要尽量减少间接的和对中间环节的补贴，积极探索对农民直接支持的各种有效补贴办法，逐步建立起以收入补贴、生产补贴、救助性补贴为主的财政支农资金直接补贴方式。

　　（四）实现村民自治，完善决策机制。按照《中华人民共和国村民委员会法》（1998）第三条规定，作为社区自治性组织的村民委员会，其职责之一是提供社区内人们需要的公共物品和公共服务。而目前由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会部分地失去了应有的自治色彩，变成了农村公共产品自上而下供给决策的执行机构，扭曲了农民的意愿（吴士健，2002）。要彻底改变这种局面，就要从农民自身需求出发，建立公共产品的需求表达机制，给予农民充分的民主权利，形成由内部需求决定的公共产品决策机制。首先，必须推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行表决，使农民的意见得到充分反映。其次，加快农村基层政府的组织建设，改变农村基层领导人由上级组织部门任命的形式，把主动权交给农民，由农民直接选举出能真正代表农民利益、对农民负责的社区领导人。再次，建立有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，定期将收支状况公之于民。

　　（五）加快乡镇行政机构的改革，精简机构。我国从1982年开始撤销人民公社，到1999年全国共建有县、乡两级政府近3万个，乡镇数量达到44741个。其中有些乡镇的规模非常小，不超过2万人，但政府机构和人员编制并没有减少，从而导致地方财政支出中行政管理费用上升。据有关资料分析，在乡级财政支出结构中，教育事业费、行政管理费及人员离退休经费三项共占支出比重的67.83％，“吃饭财政”的表现愈益突出，致使乡级财政日益陷于困境（樊利明，2001）。为加快乡镇行政体制的改革，一方面，撤并乡镇，减少一部分财政供养人员，增强乡镇驻地的区域中心作用；另一方面，理顺县乡关系，明确划分县乡两级政府的职能范围，将本来属于乡镇政府的权力还给乡镇，使其真正成为一级功能完备的政权组织，担负起对本区域社会 经济 发展应尽的责任。

　　「 参考 文献 」

　　[1]吴士健，等。试论农村公共产品供给体制的改革与完善[J].农业经济 问题 ，2002，（7）。

　　[2]张军，何寒熙。 中国 农村的公共产品供给：改革后的变迁[J].改革，1996，（5）。

　　[3]王国华。农村公共产品供给与农民收入问题研究[J].中央财经大学学报，2004，（1）。

　　[4]陶勇。农村公共产品供给体制探索[J].财贸经济，2001，（10）。

　　[5]林万龙。中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M].北京：中国财政经济出版社，2003.

　　[6]宋洪远。中国乡村财政与公共管理研究[M].北京：中国财政经济出版社，2004.

共2页: 2