农村公共物品供给模式：政府组织与社会协作((2)

　　二、绩效评估及后续改革建议

　　1.转变了政府职能，提高了行政效率

　　改革后，湖北的许多乡镇事业单位除保留财政所和延伸派驻机构外，一律撤销，人员买断，整体转制，其所承担的原有行政管理职能并入“三办”，公共、公益服务职能由政府承担，经营性职能走向市场。从实际运行的情况来看，改变了过去乡镇党政机关机构庞杂、人浮于事的现象，解决了政府与事业单位职能交叉、职责不明，相互推诿、效率低下的 问题 。

　　2.划清了事权，实现减人、减事、减支

　　湖北京山乡镇事业单位人数由改革前的3400人精简到414人，减少2986人，减幅达88%.远安59名乡镇班子成员全部实行党政交叉任职，比改革前的119名精简了50.9%：“三办一所”人员全部进行了竞争上岗，7个乡镇机关工作人员精减到211人，平均30人， 目前 空编21名；财政所人员精减到85人，平均12人；6个延伸派驻机构人员精简到155人；27个转制事业单位全部脱离了与政府的隶属关系，107名原财政供养人员退出财政供养序列和事业编制序列，解除劳动关系，与转制后的服务中心签订了新的合同。老河口市将10个乡（镇、办事处）的8类72个直属事业单位整体转制为 社会 中介服务组织，统一换牌子、换章子、换机制，所承担的行政职能并入乡镇“三办”，执法职能上收到市主管部门，机构、人员全部退出乡镇事业编制序列。咸安纳入置换人员身份范围的是已撤销的九类乡镇站所职工，全区共603人，除28人退休、43人内退和14人因工伤等原因暂未置换身份外，其余518人自愿置换了身份，乡镇财政所作为乡镇唯一的直属事业单位，共定编65名，平均每个乡镇6人（低于省文件规定的17人）。乡镇畜牧兽医站整体转制为集体性质的 企业 ，102名职工退出事业编制，由区畜牧局和乡镇政府从102人中聘用了58名防检员和防检监督员，其它人员转为企业聘用人员。

　　3.从“养人”到“养事”，探索出“以钱养事”新机制

　　湖北京山始终把乡镇事业单位作为改革的重头戏，以改革“七站八所”为切入点，通过站所转制、全员买断和置换身份，政企、政事、事企职能分开，建立了新的基层管理体制和符合市场 经济 规律 的服务机制和“以钱养事”的新型 农村 公共服务体系。远安在转制事业单位为“三农”服务上，从实际出发，探索出“社会化参与、市场化运作、规范化操作、民主化监管、制度化保障、系统化考评”的新路子。老河口市实行“政府购买，定项委托，合同管理，考核兑现”的办法，确保农村公益性事业有人办、有钱办，稳步 发展 。咸安乡镇事业站所撤销、人员置换身份后，为了保证农村公益事业有人办而且办得更好，探索建立起“政府承担、采购招标、合同管理、以钱养事”的公益服务新机制。

　　包括“七站八所”在内的乡镇事业单位改革转制成功与否，与乡镇机构改革的力度、深度、广度密切关联。在湖北乡镇事业单位改革实践中，也出现了一些亟待解决的问题。咸安站所改制后成立的“中心”，性质不明确，所有制形式多样，有股份制的、合伙经营的，也有个人独资的。老河口市“整体转制”名义上与主管部门和乡（镇、办事处）脱了钩，但现阶段还“藕断丝连”，转制尚未完全到位。老河口市站所转制按原隶属关系由市主管局和乡镇政府发文变更，虽然由事业单位转为企业和民办非企业单位，但其经济性质、隶属关系仍行旧制。其中，在工商部门登记的农技、农水等服务中心的经济性质仍标明“国有经济”，在民政部门登记的畜牧兽医服务中心业务主管单位仍是“老河口市畜牧局”，法人代表仍按干部管理权限由市主管局和乡镇政府公布聘任（为期一年）。这种性质的企业和单位，极易使转制改革“变味”、“回潮”。另外，各地分流人员身份界定、社保体系的健全也存在标准不一、执行不到位诸多问题，不仅加大了改革的难度，也 影响 改革的进度。因此，乡镇事业单位改革的总体思路，应该是明确事业单位在基层组织体系中所处的地位、性质、特征、功能，划分和调整不同类型组织主体之间的关系和界限，实现“政事分开”和“企事分离”，“净化”事业 内容 ，收缩“事业”范围，实现国家事业所有权、经营权与管理权相分离，划清政、企、事之间责、权、利关系，转换乡镇事业单位的角色和职能，在民主和法制的基础上，实现乡镇事业管理制度的创新。

　　三、结论

　　在农村公共物品与服务的提供方面，人们长期在“国家”与“市场”二者之间“兜圈子”，陷入公共产品供给的“集体行动困境”。自上世纪70年代末以来，世界各国的政府陆续开始了治道变革的进程。在公共事物的“治道”上，通过区分公共物品提供与生产的基础上，采用签约外包、特许经营、代用券等方式，在公共行政领域成功建立起“影子市场”的准市场机制，提高了公共物品与服务的供给效率，降低其供给成本。同时，按照地方公共经济模式，基层地方政府作为一个“集体消费单位”，在公共物品供给上不放弃责任，以弥补市场供给的不足；在公共物品生产上进行成本——收益权衡，采取灵活多样的生产方式，并制定规则对其他生产主体进行绩效评估和监督，从而在一定程度上保证了公共物品供给的民本取向和民意旨归，“政府买单、民众签单”机制的建立在相当程度上密切了政府与公众的利益关联。这样，通过重塑政府和私营企业、中介组织等非政府组织之间各自在公共物品供给领域中的权威，一种“多中心体制”得以建立。“多中心体制”在国家主权 理论 与市场组织理论之外，通过国家与社会的合作，政府与社群的互动，提供了超越公共物品供给“集体行动困境”的路径选择。在我国，受 历史 传统和国情因素影响，农村公共物品供给长期存在政府独家垄断的“单打一”格局，严重抑制了社会的活力和社群自主治理、协作办“社”的积极性，在相当程度上造成农村公共服务供给不足和需求脱节的困境。为跨越这一供给困境的“壁垒”，我国应适应市场经济发展要求，实现“全能服务”向“效能服务”的转变，重塑农村公共服务体系，构建政府安排与组织、市场化方式运作、社会协同参与的地方公共经济模式。

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