农村土地股份化与私有化(1)(2)

      （1）欠发达地区或一些远离城镇的偏远地区不适宜实行股份制。现行农村土地集体所有制下最大的困惑，是表面土地集体所有实际是虚无并衍生出诸多问题。因为所有者主体对象村委会既不是经济法人，也不是一级政府，只是作为当地村民的社区性自治组织来充当集体土地财产的所有者代表。但关键是对于欠发达地区或一些偏远地区的农村集体土地，也不能象城郊和发达地区那样具有集体集中经营效益的条件，成立股份制后的收益会出现小于承包到户的收益，也存在管理的成本，因而不适合集体股份制。

      （2）、土地私有化的原因分析。

      首先是目前集体的实际所有权力受到国家的限制。在1998年国家土地管理法确定：“‘农民集体’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织”。村集体不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。而且按现行法律法规规定，村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权，而实际上没有租让权、交易权和抵押权。集体不可能将土地的所有权转卖给另一集体组织和公司，更不能将土地出卖给个人。耕地转变为建设和住宅用地被国家严格控制，耕地和宅地基本上不允许交易。《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。这样，土地作为财产权利，不能将全部或部分权利进行交换，就不能体现其真实价值。而且在集体所有的名义下，有不少地方政府和村民委员会借口将土地承包经营权实行土地的“统分结合”、“结构调整”，随意加大集体预留地，并以此寻求私利，农户的承包权在基层有效保护。

      其次是现在农村土地制度存在着的另一些问题是农村劳动力投入不足，后继缺人（经验）。现在农村劳动力大量转移，土地不再是农民的唯一生存手段，因为有相当数量的青壮年农民离开了生产第一线，并逐渐不以农业为主业，部分农户因劳动力不足和税费过高而将土地闲置甚至“抛荒”，免除农业税后虽然有所改观，但税免费仍存，而且农资成本一直上涨，已经抵消农业税部分，再加上青壮年出外工作收入比耕种收入高，此现象没有得到根本改观。现在众多经济欠发达地区的农村，只剩下老少劳动力为主，大部分农村青年根本无心务农，长此下去，农村将缺乏耕种经验的农民，甚至出现耕地闲置 “抛荒”现象。

      再次是土地分散耕作缺乏规模效益和资金投入。现有小规模一家一户的分散经营的传统农业势单力薄，加上对农业的基本设施投入不足，难以产生规模效益，更难与国际规模社会化大生产竞争，将来必须要走规模化和集约化经营。例如，农村居民可以将承包的土地作为投资（或出租），由农业企业或种植大户来经营，农民有两个的收益来源：一是不论经营状况如何，经营的企业或种植大户均必须付给原承包户的固定收益；二是可以按照经营效益付给承包户的分红。这样可以解决承包户单干的小规模家庭农业与农业生产专业化、现代化的矛盾，又可以保障农民有固定的收益，也可以将过剩的农村劳动力转移工业化、城市化过程中。对于水利、田间道路等公用设施，则同样集中流转到种田、养殖、植林等大户和专业技术能手的农牧场中，就能保护农田基本建设施。但由种田、养殖、植林等大户和专业技术能手集约或农业企业经营，均需要大量的资金投入，如果实行私有化后，允许让农村土地作抵押物贷款，信贷资金流向农村和农业就有了保证，加大了对农业的投资，或可作为农民进城创业置业的资金。

      另外是对于我国现有的大量荒山、荒漠等劣质土地，并且每年优良土地荒漠化、水土流失、生态破坏和环境污染问题大量发生，优良土地的劣质化趋势没有得到扼制，并越来越严重；特别是西部大开发中，边远地区的一些土地需要投资和开发。如果用国家财政的力量进行投资加以改造、利用和保护，仅仅用政府投资基础设施搞西部大开发，财力肯定有限，并且植树种草完后，还会发生“公地的悲剧”。实行私有化或转入规模经营后，则会减少此类问题的发生。

      （3）、完全实行私有化的方案及分析。可以按现有的土地承包有关法律法规规定，将全部集体所有土地按现有户籍人口分配，以后人口增减不再调整，土地永久归私人所有并可以继承和转让。也可以预留一部分集体公共场所用地不分配，以及规划部分房屋用地，按规划面积分配到户，今后需要建房不能在其他土地兴建，如规划分配到户面积过少，则由各户之间商定价格自由转让调配，这样就可避免建房用地的混乱问题。实行私有化后，结合村民自治组成农村社区，实行国家扶持，自我管理的原则，则减少基层组织如取消乡镇级政权机关。国家给予农村多种形式扶持，是应该和必要的，城镇的公共设施由政府投入，对农村为何就不可以呢？如对大江大河的整治，大规模的水利设施的维护，公共交通的建设等等。在国家加大对农村的扶持（补偿），再不从农村收取任何税费的同时，需要相信农民的自治能力。

      至于有些观点认为实行了土地私有化后，会造成“农地集中兼并”与“农民两极分化”的问题。“农地集中兼并”是绝对会出现，并且更希望出现，以便于集约和规模经营，提高产出效率，也利于农村人口向城镇转移。“农民两极分化”的问题，则应该要从宪政和公共财政角度来分析。因为相对于国有土地来说，其他土地是私有的，“所以私有地的地价依赖公共设施的质量，而地方政府的财政收入又依赖私有地的地价收税．加上自由迁居，使得地价和政府所有的公地经营效果之间形成反馈机制，公地经营效果越好，地价越高，地方政府收入越高，地方政府越有钱修高质量的公共设施，因而公地经营效果越好，人们越愿意移居此地．……这就形成政府服务的竞争性市场。它不但是经济效率的基础，也是开明政治的基础”（杨小凯，2004）。而且真正民主的国家，每一个人都有一张选票，土地私有化后最终是用市场解决效率问题，分配公平则可以用税收来调节，而税收如何调节则靠法律，法律的制定却不是少数人说了算，是民意代表机关制定税法及财政预算，政府可以运用税收与财政支出解决再分配（公平）问题。更何况我们不能认为土地具有保障功能就将农民约束在不能提供更多收入的土地上，政府更不应不去承担起对农民的社会保障职责，人为地造成社会的不公平，真正造成两极分化的是人为地造成的二元社会结构而并非土地私有化。

      ３、实施过程要注意的问题及有关配套的政策。

      （1）、现在股份制已经有实施的先例，但最基本的条件是土地在集中使用后的经济价值要高于分户农用时的价值，即原承包户在股份制后所的分红收益要大于原承包户在承包地耕种的收益。所以选择股份制形式是要充分考虑所在地区是否符合这样的条件，没有这个条件，股份制即便建立起来了也难以维持，就要采取完全私有化的方案。

      （2）、实行股份制过程，必然存在以村民小组或行政村为单位组成问题，如有两个以上小组合股，则相应有股份不平等现象出现，需要充分协商，可采取先虚拟赎买后从分红扣除的办法使各成员股份（金额）平等。

      （3）、采取私有化的方案的过程，主要是如何分配的问题，如按人头分，则需要指定明确的日期为限，迟于次日期出生的不予分配。对于存在较复杂的地貌，有鱼塘、荒山、林区、草地、沙漠、荒滩等等混合的，则先以主要地貌为主，如以耕种面积为主要的则以耕地为主、以鱼塘面积主要的则以鱼塘为主分配，其他次要的也可以按面积分配或先分后自由组合的方式分配，以发挥整体效益，但土地证上必须注明。

      （4）、农村集体所有土地实行股份化和私有化后，要在法律上能够有所有者主体的权利，明确土地所有者的真正所有权，包括占有、使用、收益和处分的四种权能，并修改有关法律法规，适应新的土地制度。

      （5）、国家及地方政府停止向农村收取任何税费，教育、医疗、养老等社会公益性支出要逐步完善解决，公共财政要向农村倾斜。特别是农村基层的巨额债务，大部分是由于分税制改革后财力向中央集中，基层政府及农村承担大量的公共开支造成的历史欠债，是中央政府在税基很小、负担很重的农村一次分配的不合理和二次分配的缺失的双重背景下造成的财政包袱，是中央政府的信用透支[9]。

      （6）、国家需修订土地买卖及税收制度。随着政府公共设施建设的增多和延伸，资金及人口的集中使土地必然升值，则政府的税收同步增多，国家和农民相互得益，也相对制约了政府只能通过公共设施和公共服务获取财源，而不是动用政府权力参与土地买卖获利。

五、结束语

      中国农村土地产权制度已经经历了多次反复，“中国社会也正在为经济社会转型付出巨额意识形态探索成本、政府违法批地成本、社会监管成本、委托代理成本、贿赂政府和制度设计者成本等改革成本的实证，就是对精英设计制度路径绩效的批判”[10]。

      中国农村和农民最大的特点是人口比例多，人均耕地少，农村劳动力大量剩余，但这国情与土地私有化根本无关，维持现有土地制度也根本无法改变。“农村土地私有化后结果不会比现在更糟！”

      如果给予农民平等的政治和经济，并有相适应的法律法规保障，有关政策特别是财政政策上向农村和农民倾斜，实行土地集体股份制和私有化将会利大于弊。而且，从改革的历史来看，中国的农民从来不缺乏独创性。

参考文献：

陈锡文：《关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题》，《经济社会体制比较》200105期。

周天勇：《维护农民土地权益的几个问题》，《中国经济时报》2004年2月10日。

周天勇：《土地制度的供求冲突与其改革的框架性安排》，《管理世界》2003年第10期。

杨小凯；《土地私有制与宪政共和的关系》，《杨小凯文集》，第19-26页，2004年。

蒋省三 刘守英（国务院发展研究中心）：《土地资本化与农村工业化》《管理世界》2003年第11期。

[1] 中共中央政策研究室、国务院发展研究中心的“农业投入”总课题组：《农业保护：现状、依据和政策建议》，《中国社会科学》1996年第1期。

[2] 这是还比较争议的数据，中国农网：http://www.aweb.com.cn 查到的数据是6-10万亿，但现在网址上文章已经不存在。但根据陈锡文《关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题》（《经济社会体制比较》200105期）一文说是2万亿元。中央党校研究室周天勇发表在《中国经济时报》（2004年2月10日）《维护农民土地权益的几个问题》一文计算“从1979年改革开放起，每年平均各种建设占用耕地按400万亩计算，25年共征用了农村的耕地1亿亩左右，农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于10万亿的土地资产。20年中，失地农民从土地上得到的补偿最多不超过5000亿，25年的工业化和城市化，国家和城市工商业从农村集体土地低价格中转移和积累了9万多亿资产。”

[3] 参见《美国宪法》第十三条至第十五条修正案.

[4] 《中华人民共和国宪法》第十条（2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正）。

[5] 《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日起施行）第二十五条：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。

[6] 《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

[7] 中新社：《中国七年以来减少耕地面积一亿亩》，2004-04-09，中国新闻网http://www.chinanews.com.cn.

[8] 蒋省三 刘守英（国务院发展研究中心）：《土地资本化与农村工业化》《管理世界》2003年第11期.

[9] 赵现波：《崩溃的边缘——中国农村的基层债务危机》，《世纪中国》2004-10-29.

[10]曾永昌：《土地所有制之争应该从主义回归到方法》，中国农村研究网.

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