中国乡镇改革的历史阶段划分与现实问题研究((2)

      早在建国前，中国共产党领导中央苏区、抗日根据地和解放区进行了乡村自治实验，其中最为突出的是陕甘宁边区。如《陕甘宁边区宪法原则》规定：“边区、县、乡人民代表大会（参议会）为人民管理政权机关”；“乡代表会即直接执行政务机关”；“采用直接、普遍、平等、无记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民的自治能力”；“保证人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信等多方面的自由”；“建立便利人民的司法制度，保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由”[39](p56)，等等。这在中国历史上是前所未有的伟大创举。特别是从一大到七大的24年，中国共产党党员人数由最初的几十名扩大到了120万人，军队人数也达到了100万人，解放区人口已接近了1亿人，但这时的所有共产党干部都不支取薪水，可以称得上是世界上“最廉价”的一支管理队伍。对此，毛泽东同志曾经满怀激情地说，“自古以来，中国没有一个集团，像共产党一样，不惜牺牲一切，牺牲多少人，干这样的大事”[40](p292)。总之，中国共产党在革命战争年代，曾经“在乡村建立起无数可靠的政治阵地，培养出成分纯洁、斗争坚决、作风民主、为人正派、又为群众所信仰的领导骨干，建立起农协与农民群众的联系。但这种联系是建立在政治信仰上，而不只是建立在简单的组织服从关系上”[41](p504)。

      因此，在建国后，“随着土地改革的完成，那些已成为了乡村社会权力体制中最重要的政治力量的农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台”[42](p231～232)。这使许多西方研究者感到困惑和不解。因为，在他们看来依靠农民运动而最终夺取政权的共产党人，没有理由在建立和巩固政权后将农民协会这种动员和组织农民参与政治生活的组织形式废弃。尤其是“从1951年土改到1958年的人民公社化运动，可以说是中国行政管理体制变革最频繁的历史时期，变革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中”[43](p49)，其最大特点是“政府要在乡村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动乡村发展的体制性的力量”[44]。到了1958年，全国一次性砍掉74万个农业合作社，将其合并为23630个人民公社。这种“政社合一”的人民公社体制，集“党政军民企”大权于一身，负责管理“工农商学兵”各项事务，几乎成了“法力无边的政府”。但相对于国家而言，它是“一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织” [45](p200)。事实上，我国“在实现集体化的20年中，农民大约有一半的时间是无酬劳动”[46](p114)。截止到1980年底，全国人民公社为54183个，生产大队为71万个，生产队为576万个。若按平均每个公社配备30名干部，平均每个生产大队配备7名干部，平均每个生产队配备5名干部计算，共计约需3500多万名基层干部[47]，几乎相当于一个中等国家的人口总和，如何让农民承担得了。因此，“这种社会组织形式最终被农民抛弃是符合落后国家社会经济发展规律的”[48](p508)。正如马克思所指出：“权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的发展。”[49](p305)

      五、当前我国的乡镇改革及未来走向

      自1985年“社改乡”结束后，全国各地又开展了以“撤并乡镇”、“精简机构”、“分流人员”为标志的乡镇机构改革，致使目前的乡镇建制规模甚至超过了人民公社时期。如从1985年到2004年，全国乡镇数量由91138个下降到37334个，净减少了53804个 [50]。预计到2010年，全国乡镇数量将保持在3万个左右[51]。但这种单纯以减少财政负担为目标的乡镇机构改革，是不可能从根本上解决问题[52]。事实上，一些西方发达国家对“地方基层行政单位的设置，都是从便于行政和便于居民参与本地管理出发，综合考虑了历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定的”[53]（p341）。譬如，美国现有19429个小市镇，16504个乡，35052个特别区，13506个学校区，都是具有独立法人地位的基层政府组织，但其辖区面积大小不一、人口多少不等。像马萨诸塞州的一个乡，有的人口多达4万人，有的人口还不足300人；而纽约州的小市镇，有的管辖面积仅为1平方千米，有的管辖竟达到了几百平方千米，人口也从不到100人到几千人不等 [54]（p1041～1042）。而根据1996年中国农业普查数据显示，全国平均每个乡镇管辖面积为189.92平方千米（其中乡为230.22平方千米，镇为122.48平方千米），平均每个乡镇管辖人口都在2万人以上[55]（p366）。尤其是从1998年开始至今，我国又掀起了新一轮的“撤乡并镇”高潮，平均每天将有4个乡镇悄悄消失了。由此可见，“只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分”[56]（p108）。

      综上所述，中国下一步的乡镇改革实质和核心问题是，重点解决我国过去在传统计划体制下形成的政党政治与政府政治互相交叉，国家政权与农民自治互相渗透，“条条”与“块块”互相分割，乡镇“事权”与“财权”互相脱节等等一系列的历史遗留问题，把乡镇所拥有的行政权规范到合理的空间内，使之在国家与农民之间形成良性互动、密切合作的关系[57]。这就需要一方面解决乡镇政权自身的问题如乡镇的建制规模、机构设置、职能定位、人员编制，另一方面解决整个体制方面的问题如国民收入的再分配、财政体制、户籍制度、城乡就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制，只有这样才能建立起精干高效的农村行政管理体制和公共财政制度，提高社会管理和服务水平。

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