生态转移支付制度研究(1)(2)
2015-06-03 01:33
导读：二、建立生态转移支付制度的基本思路 目前对于如何建立基于生态补偿的横向转移支付制度，无论从国外还是国内的财政转移支付实践中都难以找到现成
二、建立生态转移支付制度的基本思路
目前对于如何建立基于生态补偿的横向转移支付制度，无论从国外还是国内的财政转移支付实践中都难以找到现成的答案。这项制度的核心是解决生态服务辖区间效益外溢而导致的低效率供给问题，但对政府间转移支付制度进行国际比较之后发现，采用专门的、规范的措施来实现外部效应内在化的国家很少，虽然有的国家在一些特别项目拨款中涉及到了调整州（省）际间效益外溢问题，可具体操作方法、内容却比较含糊。针对横向转移支付的专门研究也很少，我国一些学者在分析中央财政纵向转移支付存在缺陷的基础上，提出了建立横向转移模式作为补充的设想。他们认为，“横向转移就是由富裕地区直接向贫困地区转移支付。这就是说，通过横向转移改变地区间既得利益格局来实现地区间公共服务水平的均衡。”③，但仅仅是给出了关于横向转移支付的简单定义而已，并没有对此进行深层次的理论探讨和制度设计，至于横向转移的实践则在我国还基本处于空白状态。
从世界各国的财政实践看，通过规范化的横向转移支付制度来解决同级政府间财力平衡问题的只有德国。在以实现纵向平衡为主的前提下，德国实施了独具特色的横向财政转移辅助性方法，通过财政收入在各州之间以及各市镇之间横向转移，提高贫困州或市镇的财政收入，缩小贫困地区与富裕地区之间的财政收入差距，从而在一定程度上起到地区间财力平衡的作用。其基本做法是建立财政平衡基金，基金主要来源于三种渠道：1、增值税属州级财政部分的1/4。2、联邦对贫困州的补充拨款。3、财政状况较好的州按规定办法计算出来的结果向财政状况不佳的州划拨的资金。州际间资金划拨的具体操作方法是按因素法的要求，先求出各州的财政能力指数（代表财政收入）和财政平衡指数（代表支出），然后将二者做比较，若一个州的财力指数大于平衡指数，说明财力状况良好，属于付出横向转移支付的州，必须向财政平衡基金的“大锅”里缴款；若相反，则该州是需要接受财政转移支付资金的州，可以从财政平衡基金的“大锅”里得到补助。
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德国这种州际财政平衡基金模式的横向转移支付制度，无疑为我们设计生态转移支付制度提供了一条很好的思路，即在经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金，通过辖区政府之间的相互协作，实现生态在某一区域内的有效交换，从而形成生态服务的生产与消费的良性循环。当然，从目标上看，德国的横向转移支付制度与我们设想的基于生态补偿的横向转移支付制度有很大的不同。德国的横向财力再分配是为了达到州际间的财政平衡，使不同地区的居民能够享受相同的生活水准，以维护社会稳定。而生态转移支付制度则主要是为激励贫困地区增加环境投资的积极性，并补偿其因保护生态环境而丧失发展可能的机会成本。但二者毕竟都属于同级政府之间的财力横向转移，都是由区域内发达地区向贫困地区支付财政资金，以解决贫困地区的财力不足问题，因此，借鉴德国已经比较成熟、比较规范的横向转移支付操作模式，来运作我国的生态转移支付制度应该是一条可行的路。以区际间生态转移支付基金模式来实现横向生态补偿，一方面，有利于形成对生态供给者的长效激励机制；另一方面，也有利于形成对生态受益者的约束机制，改变以往受益区普遍存在的公共消费“搭便车”心理，帮助其树立“谁受益谁付费”的正确的生态消费观念。而且，除了可以借鉴德国财政平衡基金的做法外，在我国的财政实践中，具有公共服务性质的社保基金的市场化运作经验也可以拿来作参考。
区际生态转移支付基金由区域内生态环境受益区和提供区政府的财政资金拨付形成，拨付比例应在综合考虑当地人口规模、财力状况、GDP总值、生态效益外溢程度等因素的基础上来确定。各地方政府按拨付比例将财政资金缴存入生态基金，并保证按此比例及时进行补充。基金的缴付要体现“抽肥补瘦”、共担责任的目的。生态基金必须用于绿色项目，包括生态服务提供区的饮用水源、天然林、天然湿地的保护，环境污染治理，生态脆弱地带的植被恢复，退耕还林（草），退田还湖，防沙治沙，因保护环境而关闭或外迁企业的补偿等等。其中适合产业化经营的绿色项目，应通过招标来选择专业公司进行市场化运作。生态基金的运行管理应以绿色项目为基础，而不能以某地方政府、某公司或组织为基础，以保证资金投入的准确性和有效性。 大学排名
在制度的设计中，要着重两个方面的建设，一是决策机制，二是监督机制。与基金使用相关的一切决策必须科学、民主、透明。要成立区际基金管理委员会，负责召集区域内各地区相关的政府官员、专家学者和当地原住民群众代表，对区域内重大环保工程或项目共同进行可行性论证，并联合审查该项目是否符合申请使用区域生态基金的条件。委员会的重要职责还包括：聘请有资质的中介环评机构对绿色项目作环境影响评价，公开招标选择区域生态基金的开户银行，制定严格、规范的基金缴纳、使用和绩效评价制度，建立顺畅的区域环境合作对话机制和信息系统机制，通过公开招标选择对绿色项目进行产业化经营的公司等等。监督方面，对每一笔基金的拨付使用要聘请第三方专业机构进行审计，重点审计基金的实际用途是否与申请用途相符，资金的使用效率如何，绿色项目产生的生态效益、社会效益是否达到预期等。必须建立严格的责任追究制度，在区际生态转移支付基金的运作过程中，哪个环节出现问题，该谁负责，负什么责任，如何惩治，由谁来执行，谁来监督等等，这些都必须做出明确的规定。
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