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农村人口城市化的现实思考(1)(2)

2015-06-26 01:04 　　　　三、制约农民进城的制度性与结构性障碍
　　农民进城的条件，首先取决于城市门槛的高低。要形成有利于农民进城的条件，就必须降低农民进城的门槛。1980年国务院作出“严格控制大城市，合理 发展 中小城市，积极发展小城镇”的方针，其中的一个考虑，就是农民进入小城镇的门槛相对比较低。从 理论 上说，要把一个劳动力从 农村 转移到城镇，大约需要三种基本投入：(1)生产资本投入，为创造一个就业岗位所需要的资本投入；(2)生活资本投入，农村劳动力及其家属在城市安家和生活所需要的资本投入；(3)基础设施投入，就是生产与生活所必需的水、电、路、汽等基础设施。这三种基本投入大中小城市的差别不是很大。但是，根据我国的国情，越是中心城市，政府的补贴越高，大中城市建设的制度性成本所占比重很大，而小城镇则近乎等于零。在城乡二元结构体制下，城市居民所享受的而农民又享受不到的 社会 福利（或国家财政补贴），大城市最多，中等城市次之，小城镇最少。从这个意义上说，要创造有利于农民进城的条件，尤其是进大中城市的条件，就必须消除附着在城乡户籍上的各种待遇差别（包括就业制度、 教育 制度、医疗制度、住房制度、养老制度等），实现城乡一体化。由此可见，为了加快我国农村城市化进程，就必须从根本上突破传统计划 经济 体制的束缚。在传统计划经济体制下，城市建设是由政府负担的，城市居民的高福利、高保障是由政府负担的。受政府财政资金的限制，政府很难把对城镇居民的义务扩大到农民身上。因为农民的大规模进城，意味着政府财政支出的扩大。为了缓解这种矛盾，政府所作出的反应， 自然 是限制农民进城，即阻碍农村人口城市化进程。为了改变这种情况，就必须因势利导地促进计划经济体制向市场经济体制转变，逐步实现城镇建设市场化，使城镇化建设从以往政府主导型转变为市场诱导型，即不依赖于国家投资，引入市场竞争机制，诱导先富起来的农民进城务工经商，依靠农民自身力量，多渠道筹措城镇建设资金，解决城镇发展中的人口集聚、经济发展和建设资金三大 问题 ，使城镇化步入快车道。
　　当前我国农村城市化所面临的一个主要难点，就是传统的城乡二元户籍制度，严重地滞后于农村城市化的发展。这就必须逐步改革传统的城乡分割的二元户籍制度，变城乡分割的二元户籍制度为统一的居民身份证一元户籍制度。其具体 内容 是：逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口与非农业人口的户籍登记制度，如实地反映公民的职业和身份状况的本来面目，实现城乡户口一体化管理。只有改革城乡分割的二元户籍制度，才有可能为劳动力在产业之间、城乡之间的自由流动和形成全国统一的劳动力市场创造条件。以往那种城乡分割的户籍制度，不能适应 现代 市场经济发展的要求，它从制度上堵塞了农村人口城市化途径，抑制了劳动力在城乡之间和地区之间的自由流动。农村剩余劳动力向城市转移，不仅是一个经济问题，而且是一个社会问题。要使这种转移能够比较顺利地进行，政府一方面要为增强这部分劳动者的就业技能和提高他们的就业竞争力创造条件，另一方面还要为这部分劳动者的生存提供必要的保障和服务机制。这一机制主要包括两方面内容：一是包括养老、失业保险在内的社会保障体系；二是包括就业培训和职业介绍在内的就业服务体系。 目前 我国农村社会保障机制和就业服务体系严重滞后的现象，已经直接 影响 和制约着劳动力市场功能的发挥，以及农村剩余劳动力向城市的转移。这是我国实现农村劳动力资源市场化配置所要解决的重要问题。我国目前现实的情况是，绝大部分农民尚未纳入国民经济和社会发展规划，已经进城的农民享受不到城市居民一样的待遇。在住房、医疗、教育、劳动就业、养老等方面，身份没有变化的农民只能自己承担高额费用，导致在许多已经发展起来的小城镇，出现进城农民又回到农村“人口回流”现象。
　　我国农民进城的条件，除了要受一系列制度性因素的制约，同时还要受其他非制度性因素的制约，即经济增长方式转变和经济结构调整的约束。世界上那些已经实现 工业 化的国家，其剩余农业劳动力的转移，基本上都是发生在经济粗放型增长向集约型增长转变之前。也就是说，在粗放型经济增长阶段，工业规模急剧扩大，需要劳动力大量增加，为大量剩余农业劳动力向城市转移提供良好机遇。当经经济增长方式由粗放型向集约型转变之前，社会上大部分农村人口已经进入城市，大部分劳动力已经在工业中就业。此后，国民经济发展的基础，主要不再依靠绝对规模的扩大，而是依靠效率或效益的提高。但是，与世界上那些已经实现工业化的国家不同，我国实行的是赶超型的工业化发展战略，即不是发挥劳动力资源充裕的优势，反而选择资本密集型的重工业化为发展重点。20世纪50年代至80年代这一典型的粗放型经济增长方式和外延型工业化阶段中，剩余农业劳动力向工业转移，是与工业中技术、资本和对劳动力排挤同时发生的，农业剩余劳动力转移遇到很大的障碍。
　　20世纪90年代中后期，我国经济成功实现“软着陆”以来，宏观经济运行发生很大的变化，经济增长速度趋向回落。这固然和改革进程的深化以及世界经济增长放慢有很大的关系，但就国内因素而言，经济增长方式转变滞后和经济结构不合理，也是很重要的原因。这就要求我们必须把国民经济增长建立在经济增长方式转变和经济结构调整的基础上。但是，与我国经济转型相联系，或由我国经济转型派生出来的，则是就业问题的尖锐性，以及为解决就业问题所必须应对的就业模式的转变。计划经济从某种意义上说是一种“短缺经济”。当我国从计划经济向市场经济转变过程中，必定要经历一个长期被压抑的需要迅猛释放的阶段。但是，伴随着计划经济向市场经济转变，卖方市场向买方市场转变，市场结构也随之由以往的供给主导型转变为需求主导型。在激烈的市场竞争中，长期在计划经济体制下运行的国有 企业 ，由于产品结构不合理，加上经营机制转换滞后，大量产品积压，生产能力严重闲置，致使相当一部分国有企业职工下岗。伴随着市场竞争力度的加大，这种结构性矛盾必将进一步加剧，进而由工业制造业本身结构调整所形成的结构性失业压力，将会越来越大。市场取向改革的深化，使以往传统体制下，以低效率为代价的大量隐蔽性失业显性化，即转化为公开性失业。从提高经济运行效率，适应市场竞争要求的角度，这种变化是积极的、必要的、进步的，从缓解由此带来的公开失业压力的角度，这又是改革所必须付出的机会成本。根据最新统计，目前我国到各地城市打工的农民约有8800万人，而城市劳动力市场总体上是供大于求，不少城市下岗失业人数越来越多，不得不采取本地市民就业优先的原则，并采取各种强制性手段限制外来农民工就业。现在全国不少城市在招工程序、招工比例、务工的领域、行业工种等方面，采取各种行政、 法律 手段予以限制。从严格意义上说，作为我国产业工人的重要部分（目前全国城市约有8800万农民工）、我国城市发展的重要力量，农民工实际上是属于城市边缘群体。从行政管理上讲，他们被看作没有获得城市户口的农民；从 政治 上讲，他们不被承认为工人；从经济上讲，他们没有城市起码的劳动福利保障。这种产业工人队伍隐性化，是不利于国家稳定的。应当认识到，尽管农民工在劳动力市场上受到歧视性待遇和不公平待遇，但他们具有较强的竞争力，其实际失业率远远低于城市实际失业率，他们已成为全国各省区城镇人口的重要组成部分，只是没有被确认为城市的正式户口，也没有得到基本公共服务，但其生产与生活方式和城镇劳动力大体相同。为了促进我国结构变革、城市化进程，政府应当制定公平的民工就业政策，保证农民工的劳动权益、劳动安全和享受与当地城市居民相等的基本公共服务。为此必须改革现行的户籍制度，实行常住人口申报制和登记制，只要具有劳动岗位（正规就业或灵活就业）、合法收入和居住地就可以视为当地注册人口，并有获得公共服务的选择权和公共事务参与权。目前进城农民工的真正后顾之忧是社会保障制度。由于农民工没有享受到城市的各种保障制度，农民工一旦成为城里人，其原来拥有的土地如何处理，是今后制定农民工政策的一个难点。对此，胡鞍钢教授曾经提出“给户口置换土地”的设想。即如果农民工愿意选择留在城市工作和生活，那么，就应该给其城镇户口，让其享受与城里人同等的权益。即应该根据《劳动法》给其各种社会保障权力，包括失业、养老、医疗等各项保障都应该拥有。与此同时，由于居住地点的改变，农民工就会自动放弃其原来所拥有的土地。但是，受国家财力的限制，已有城市人口的社会保障远未到位，又要解决近亿个进城农民工的社会保障问题，在实践操作中仍有许多待解决的难题。
【 参考 文献 】
　　①《了望》周刊记者：《 中国 城市化提速》，了望周刊，2002年(29)。
　　②《了望》周刊记者：《农民工进城向往平等》，了望周刊，2002年(9)。
　　③许经勇：《中国农村经济改革 研究 》，北京中国 金融 出版社，2001年。

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