社会保障社会化与养老基金省级统筹(1)(2)
2015-07-14 01:05
导读：1998年8月，国务院发布28号文件，要求加快实行 企业 职工基本养老保险省级统筹。陕西省 总结 了近年来实行省级统筹的经验教训，提高了认识。只有实现
1998年8月，国务院发布28号文件，要求加快实行 企业 职工基本养老保险省级统筹。陕西省 总结 了近年来实行省级统筹的经验教训，提高了认识。只有实现了省级统筹，才能发挥出基金的最大效用，也才能在确保养老基金方面形成力度，但由此也意味着省级统筹就是把养老金筹集和发放的责任由省一级承担，将矛盾集中到省。只有这样，才能真正实现省级统筹，也才能保证养老金 社会 发放。
为了真正做到省级统筹，他们首先改养老保险费差额缴拨为全额缴纳；并在全省基本统一了企业职工基本养老金缴纳比例。最关键的是实行省对各级社保机构的垂直管理，亦即实现了养老保险管理体制的改革。
垂直管理主要是管人，首先掌握了社会保障系统的人事权。各级社保机构的负责人都由省社保局统一任免。这一条是关键中之关键。其次，他们改变了养老基金筹集的办法，省政府决定全省养老保险费改由省地税部门统一代征，省政府要求“先保费，后保税”，作为考核地税工作的一项重要指标，加强了缴费的强制性。
从2000年开始，全省的养老保险费就由省地税部门统一收上来，转入财政厅养老专户，再由财政厅转到省社保局账户，省再转到各地市社保账户。离退休人员持存折（卡）到银行领取养老金。这样一来，就实现了基本养老金由地税部门统一收缴；由银行统一发放。各级社保机构和地、市、县区部门只管开单子，管账不管钱。真正作到了收支两条线。各级社保机构手上没有积累，也就避免了挪用现象。
关于陕西养老金省级垂直管理，省级统收统支的“六统一”和发放方式实行的“五子模式”，本期“探索与思考”栏目《陕西养老保险模式利弊谈》一文有详细阐述，不赘。
谈到省级统筹 问题 时，马新生说：省级统筹的关键是看省一级政府是不是敢于把责任都承担起来。虽然很多人都知道社会保险的层次越高越好，社会化的范围越大越好，但由于部门利益、地方利益，涉及多方面复杂的问题，很多地方有畏难情绪，不敢去碰。
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陕西省能够实现省级统筹，还有一个条件是财政兜底。陕西是个欠发达省份，实行省级统筹以前，陕南、陕北养老金缺口达40亿，由省财政补贴。实现省级统筹后，宝鸡、西安的结余都交上来。2001年，中央财政转移支付补助陕西达6.1亿元。
为实行全国统筹做好准备
陕西的经验表明，要是全国各省都实现了省级统筹，财政每年为确保养老金发放转移支付的费用有可能大幅减少，这对国家、对社会、对省和退休人员四者都有利，何乐而不为？有的地方认为，这个问题很复杂，很难办到，陕西模式无法推广。实际考察表明，说到底，核心的问题只有一个，即利益障碍。这个问题解决了，其余属于事务性的问题，都不难解决。
前面提到，实现省级统筹，提高统筹层次，也就提高了社会化的水平，为将来实现高度社会化的再分配从养老保险这个方面创造条件。我认为，省级统筹是过渡到全国统筹的重要一环，是建立全国统一的企业职工基本养老保险制度的必由之路。它的意义绝不可以低估。
社会保障是国民收入的第二次分配，着重的是公平。社会化的范围越大，越能做到公平。在全国范围内调剂使用养老基金，这是高度的社会化分配，也是社会公平所要求的。
陕西有人说，这不是“一平二调”么？这是误解。社会保障要求的公平，是机会均等，不是平均主义。过去我们反对“一平二调”，是反对平均主义，而且是第一次分配中的平均主义，即工资、劳动报酬的平均主义。社会保障，包括养老保险是第二次分配。不能将它们混在一起来反对。
从省级统筹看，陕西一个西部地区不发达省份尚能做到，为什么东中部沿海发达地区反而做不到呢？是没有钱吗？不是。江苏和广东两个发达省份，分别结余18个亿和100个亿，但他们省上却动不了这个钱。同一个省里面，有积累同时又有拖欠。这不是钱多钱少的问题，有的是对社会保障社会化 理论 缺少认识；有的是办法不对，养老模式没有社会化。归根结底，最深层次的原因是利益障碍。省内是各市县局部利益障碍。省一级当前是怕负责任，将来则是不愿将本省结余上缴给国家用于调剂使用。其实，发达的省份如果采取社会化的养老金模式，将全省各地的结余调集起，用来给省内贫困地区发放养老金，可能够了。即使还有缺口，也不会大，由财政转移支付，做到“确保”并不难。
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关键在于提高对社会保障社会化的认识，树立起国民收入再分配的观念、互济互助和自助的观念。我国政府对社会保障越来越重视，正是由于 经济 社会 发展 实践的需要。各级政府对建立全国统一的社会保障制度负有不可推卸的责任。在入世后的新时期，我们更要扩大视野，从增强国力以应对入世挑战着眼，首先实现国务院的要求，建立基本养老基金的省级统筹，并为下一步建立全国统一的养老保险基金统筹作好准备。
谈到全国统筹，一些同志认为是可望而不可及的事情。这里存在实际困难，主要是利益障碍，这种考虑是必要的。
按手边掌握的数字：2001年底养老保险基金结余滚存已达1054亿元，政府补贴从1998年到2001年累计约1170亿元。两者数额相差无几（参见附表）。有人大胆设想，如能将结余滚存用于发放养老金，以丰补欠，可以达到基本平衡，可以减少财政的负担，当然很好。但是，这在 目前 是很难办到的。
我们既要照顾各地方的既得利益，又要考虑有利于将来建立全国统一的社会保障制度，实际上处于两难的境地。为了提高养老基金筹集和使用的社会化水平，又不加剧矛盾，也只有采取渐进改革的办法。第一步要先实现1997年国务院的决定，基本养老基金从县级统筹到省级统筹的过渡。
附表：
年份 养老金结余滚存① 财政对养老金缺口
（亿元） 的补贴②（亿元）
1991 149.00
1992 200.00
1993 258.50
1994 304.80
1995 429.80
1996 578.00
1997 682.90
1998 611.60 100
1999 733.59 200
2000 947.00 470
2001 1054.00 400
（科教作文网http://zw.NSEaC.com编辑发布） 合计 1054.00 1170
资料来源：①历年劳动和社会保障统计公报。②《财经时报》，其中2000、2001据养老金收支缺口 计算 。
所谓实现省级统筹的利益障碍，无非是如何对待各地方的结余滚存问题。解决这个问题，是否可以考虑既往不咎，就是说各地已往结余滚存不动，省级统筹重新开始，有准备有步骤地进行。可以确定一个适合的时点，比如2003年或2004年1月1日开始，实行基本养老保险基金省级统筹。当年的基金由省一级统收统支，也可以吸取陕西的经验，统一由地税部门代收，银行统一发放，结余上缴国家，不够由国家财政补贴。在此之前，各地方结余滚存的养老基金仍归各地方所有，用于对退休人员的福利补贴。
至于全国统筹困难更大，更加需要从头做起，要充分做好准备。首先要加强 研究 ，提高认识，还要设计模式，制定 法律 法规和协调关系等等。用3-4年的时间作好准备，研究起草社会保障或社会保险法草案，提交全国人民代表大会讨论审议通过实行。以求平稳过渡，达到全国统筹的伟大目标。
以上浅见，作为引玉之砖，诚恳希望引起讨论。
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论文出处(作者):未知
