居委会自治性质的重新探讨(1)(2)

      此外，在工作交往上，由于1990年法律制定时全国尚未形成业主群体，《居委会法》未涉及居委会与业委会关系，然而在《条例》里十分清楚地阐述了二者的法律关系，即业委会应当积极配合居委会，支持其开展工作并接受指导和监督。 显然，《条例》将居委会视为业委会的主管机关，并将业委会归于其领导之下。然而问题是，如果居委会是自治组织的话，居委会和业委会应是平等的权利义务关系而不是领导与被领导关系。

表三：工作职责的比较

      由工作职责比较可以发现居委会事务包括了基层政府工作的所有方面，而业委会主要是围绕业主自治的范围展开。不仅如此，在接受监督制约上居委会缺乏作为一个居民自治组织所应承受的义务，非但没有法律制约而且其权力机构居民会议也难以监督。工作关系上，居委会和业委会也非平等的社团法人，而是一个处于领导和监督的角色，另一个处于被领导和被监督的地位。

      工作职责上的差异显示居委会不像一个居民自治组织更像国外地方自治政府向社区派出的一个自治机构。作为政府派出的自治机构，其长官由选举产生；其办公经费、人员薪酬、办公场所以及维持正常运行的条件由地方财政供给；与民间自治组织是指导与监督的关系；其权利义务以及与上级政府的关系由相关法律加以规范。而政府派出的自治机构与居民自治组织是性质不同的两类自治组织。

      四、社会发展进程的比较

      从社会发展进程比较是对自治组织形成的外部条件如成立背景、城市住房所有权改革以及房屋管理体制变化的考察，通过外部条件变化考察居委会是否具有“居民自治需求”。

      从组织成立背景看，居委会成立于建国初期。由于新中国成立后在城市街道管理上存在许多空白和薄弱环节，为了加强对街道的管理和整合，1954年12月由全国人大常委会通过并颁布《城市居民委员会组织条例》在全国开始实施。该条例开宗明义成立居委会是为“加强城市街道居民组织和工作”， 换言之，居委会的成立是政府管理城市社会的需要。

      业委会成立远远晚于居委会，是在国家进入改革开放以后的二十世纪90年代，当城市居民拥有房屋所有权并需要维护其所有权权益时，1991年首先在深圳成立，然后在广东等沿海城市推行，全国普遍出现是在90年代末。《条例》颁布是2003年5月，比起业委会出现又整整晚了12年。与居委会出现的不同之处是，业委会是由于拥有房屋所有权的居民为使其权利不受侵害以及规范物业管理企业的需要而成立的。

      从住房所有权变化来看，建国之初除旧中国遗留下少数私房外，绝大多数民众没有自己的房产。在实行高度计划经济时期，尤其是“文革”期间，国家更将私房等个人财产全部收归国有。当时除农村留有少量自留地、宅基地和农民住房，城里居民几乎没有任何私房和产权。人们居住于政府提供的公房，同时房屋的管理与维修由政府房管部门全部包揽。即便《居委会法》颁布之际，除个别城市和小部分先富起来的居民购买住房并拥有房屋所有权外，全国多数居民仍居住单位公房。这种情况一直持续到住房制度开始大刀阔斧的改革，其时许多企业、机关和事业单位鼓励并补贴职工买房。当有了房产权的居民与提供物业管理服务的企业发生关系之后，当提供物业服务的企业不能按照合同规定提供合理的服务和维修之际，业主维权成为自治的迫切需求。

      从房屋管理体制变革来看，在计划经济体制下政府不仅是居民房屋的所有权人而且是房屋的管理主体。住房体制改革以后房产权为居民所有，同时政府的房管职能被企业所取代。在这房屋所有权人和房屋建管主体分离之际，必然要求承接房屋管理职能的企业由管理者向服务者转变，即将房屋管理转变为物业服务，或者说将房屋管理和维修建立在服务基础之上。然而当物业管理企业忽视服务或以管理名义侵害业主权利之时，由个体维权到成立组织共同维权就成为拥有房屋的居民的共同需要。

表四：社会发展进程的比较

      从社会发展进程比较可见居委会和业委会成立的背景条件完全不同。居委会的成立是政府管理城市街道和社区的需要，而业委会的出现是居民成为房屋所有权人以后维护自身权利的需要；同时，居委会的出现与民间产权的形成和维护无涉，而业委会的出现则伴随着民间产权的拥有和业主维权的迫切需要。

      五、居委会性质：是基层政府派出的具有自治性质的机构

      综上比较，居委会不仅缺乏居民自治与维权的内在诉求，而且缺乏作为居民自治组织的确定性和代表性，其工作职责虽然有自治事项但主要是行政事务。它的显著特征类似国外地方自治政府派出的自治机构。作为基层政府派出的居委会是地方政府体系由行政向自治转变的雏形，并且具有贯彻基层政府意图和管理城市社区的行政与自治的双重功能与职责，而业委会是一个未能包含全体居民并有待改进和完善的拥有房产权居民的自治组织。

      为此，重新确立居委会法律地位，改进业委会和业主大会的结构，将其扩大至全体居民成为当务之急：

      （一）澄清居委会的性质和职能。明确居委会是基层政府派出的自治机构，属于行政自治范畴。它对社区具有行政和自治双重功能，对居民自治组织发挥监督和制约作用，但不能与居民自治组织相混淆。这有如国外地方自治进入社区的基础部分。

      （二）改革居委会体制，精简人员、减少事务。对居委会三大类工作重新进行归类，将可以交由社区服务站和社会组织的事务，以“政府购买服务”的方式尽可能地转让给他们，不要贪图“含金量”而抓住不放。国外社区管理人员只有2-3人，而居委会少则5-9人， 多则10-20人，有的甚至超过20人。

      （三）制定《居民委员会自治法》。根据居委会的特征和定位，对1989年底颁布的《居委会法》和正在征求意见的《居委会法（修订稿）》进行修订，重新规定其地位、性质、职能、产生方式以及与居民自治组织关系和内容，确立居委会的法律属性和地位。

      （四）制定包括全体居民的自治法律制度，同时改进业委会和业主大会结构。由于越来越多的居民成为房屋所有权人，而这些业主在城市社区建设中发挥越来越重要的作用，因此在业主基础上吸纳所有社区居住者，形成包括社区全体居民的自治组织，使业主大会成为涵盖全体居民的自治大会，业主委员会真正成为社区居民的自治委员会。因此建议制定《社区居民自治组织法》、重新修订《物业管理条例》，确立业委会的法律地位，确立新型的居委会和社区居民自治组织之间的权利与义务。

      此外，由于全体居民大会难以经常召集，建议成立居民自治代表会议。居民代表会议的代表可以“方便联系”和“少而精”为原则，“一栋楼推选一位代表”的方式产生，由居民大会授权参与管理，但是选举或罢免、制定和修改制度不在授权之列。居民自治代表会议既对自治委员会实行监督，同时接受居民大会和法律的监督，形成性质、地位和职能明确的社区组织。

表五：居委会与居民自治组织的关系

      比较居委会和业委会的自治性是为使居委会的性质得以重新审视，使社区居民自治组织的关系得以理顺，从而使中国特色的“居民自治”走出困扰。

［参考文献］

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[1] 《中国共产党章程》阐述党的组织制度时就有“党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”参见2002年11月14日党的16大通过修改的《中国共产党章程》第十条第三项[ Z ]，中国网：www.china.org.cn。

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[1] 参见1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》[ Z ]，法律图书馆网：www.law-lib.com。

[1] 《城市居民委员会组织法》第七条。

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