以清水江治理为例(1)网(2)
2015-07-31 01:07
导读：由此，治理区域公共事务的关键在于受区域公共问题影响的利益相关人能够组织成相应的供应单位。这一供应单位必须能够：首先，在规模上与潜在的受益
由此，治理区域公共事务的关键在于受区域公共问题影响的利益相关人能够组织成相应的供应单位。这一供应单位必须能够：首先，在规模上与潜在的受益人范围相匹配，否则就会有一些不相关的人被纳入进来，使得公共品的相关决策效率低下，这些人会成为供应单位内部长期存在的反对力量；或者一些受益者未被考虑进来，从而导致外部性――向该供应单位内的公民征税而创造的福利为其它人所享用。由于公共品的范围和规模并不相同，或者可以说，在大多数情况下，都是不同的，这意味着潜在受益人的范围和规模也因具体情境而异，这就要求根据具体的情况建立不同的供应单位。其次，确定受益人表达需求的方式。公共品的影响规模和范围确定后，需要了解受到该公共品影响的人愿意享受什么样的公共品，这就涉及到受益人的需求表达的问题。在可供选择的方案明确清楚时，公民可以通过直接投票来表达自己的需求。在公民不具备专业知识来做出判断的场合，公民可通过投票选举代表，由具有某一领导专业知识的代表来代表普通公民做出更为明智的决定。[10]（P92）公民也可以直接向供应单位表达需求，这体现出对公民自己的知识和权利的尊重，相信他们具有代表自己利益的能力，不需要任何的精英来为他们预先设立方案来自以为是地裁减他们的智慧，而是由他们自己来创造性地提出方案，并相信只有这样才能更好地实现他们的福利。其三，确定公共品的生产者，并监督公共品的质量。在公共品的受益范围和受益者偏好表达方式确定之后，供应者需要处理的问题是确定公共品的生产者，即选择能够生产受益者所需要的公共品的单位。供应者可以从私营企业或公共机构中选择能够满足要求的生产单位，并交由他们生产，告诉他们产品需要达到什么标准和要求，并监督其质量。当然，由于监督需要耗费成本，供应者也可以选择自己生产，因为供应者自己对于受益者的需求最为清楚，因此可以生产出最符合受益者需求的产品，从而将监督成本内部化。其四，选择分摊公共品成本的方式。公共品的提供需要耗费成本，这些成本包括有供应单位的运行成本、了解受益者需求偏好的成本、寻找公共品生产者的成本、公共品生产的费用、管理公共品消费的成本。在技术条件许可的情况下，由受益者根据其受益比例（如对公共品的使用次数、程度等）来分担这些成本。
（科教作文网 zw.nseac.com整理） （二）区域公共问题治理的基本逻辑
从以上分析可以看到，在区域公共问题的治理中，如果政府要作为主体，那么它的管辖边界必须与该公共问题的影响规模相符，必须采取相应的方式测量受该公共问题影响的居民的偏好，必须找到生产该公共品的恰当方式，并在受益者群体中尽可能按照各人的受益程度来分摊成本，并且，在公共品被提交给受益者后，通过管制来平衡该公共品的使用。区域公共治理的第二个逻辑在于，政府并不必然需要自己来生产公共品。由于缺乏竞争、缺乏成本意识、缺乏生产公共品所必须的专业技能等方面的问题，公共品的生产可以交由企业组织等来进行。评价政府绩效的标准不在于生产方面的技术标准，而是供应方面的回应性标准，即政府是否对受影响者的偏好敏感。
治理区域公共事物的逻辑还意味着，政府不仅不需要是公共品的生产者，甚至不一定要成为公共品的提供者。居民可以自己组织起来为自己提供公共品，并自己在成立新的供应单位与享受到的福利之间进行权衡。因此，允许公民组织各种供应单位，成为必要的制度基础。在这里，“关键问题不是一整套具体的地方政府的创建计划而是一整套能力赋予规则，即一部地方政府宪法的选定，这些规则使地方社区能够创建多种多样的地方政府单位。”[10]（P165）……它的最基本特征就是多样性，即为了解决各种不同的问题，必须有广泛的可供选择的地方政府形式，必须使人们有这种选择的自由[10]（P165）。这样形成的局面是，“一个大城市中有几百个独立分割的地方政府也并不是什么罕见的事――每个市民一般都加入一个市、县、学区和其他几个为交通、排污、控制空气污染而设的特别区。一个人同时属于几个地方政府，这看上去也许有点复杂，但无非也和在不同的商店里购物的复杂程度差不多――一些商店是综合百货店，另一些是专卖店而已。”[11]（P98）
（转载自中国科教评价网http://www.nseac.com） 成立多种供应单位也意味着，各种供应单位彼此之间是独立的关系，而不是隶属的关系。这表现为，首先：解决区域性问题可能需要区域性的供应者，但不能允许区域性的供应者去支配一些覆盖规模更小的地方性的事物。一般在公共品的供给中，引起关注比较多的是一些覆盖规模小的供应者在提供覆盖规模大的公共品时产生的外部性，在这种情况下，供应者承担了相应的成本，但收益却并未能为组成该供应单位的成员所全部享有。因此，在行政区划的调整中，人们更多的呼吁合并，以解决外部性问题。问题的另一面同样需要引起关注，即覆盖面大的供应单位提供覆盖面小的公共品。因为利益不相关者被纳入到供应单位中来，使得公共品的提供效率更为低下。第二，在提供某类公共品的领域内，该供应者有完全的自主权，只反应构建该供应单位的消费者的需要。该供应单位的权力也仅限于在提供该类公共品的范围内，在超出该领域之外，该供应单位无权向组成供应单位的成员作出任何要求。而且，该供应单位为弥补公共品的成本而在供应单位成员之间征收起来的资金只能用于在该供应单位提供特定具体服务之用，而不能用于其它用途。第三，这些供应单位的存在并不排斥地方政府的存在。我们可以把地方政府看作是一个一般目的政府，但它的职责并不是和这些供应单位进行竞争或者取代它们，而是为它们提供一种补充[10]（P169）。奥克森形象地把起到这种作用的地方政府称为是“保护伞”。
从理论上讲任何对某类公共品有需求的地方，就可以组织起供应者来提供这类公共品。由于公民对公共品的需求和偏好可以被无限细分，那么，就可能出现这样的情况，即一个单个的公民会成立一个单独的供应单位来为自己提供这类产品。但事实上，成立各种供应单位是有成本的。尽管现有的供应单位可能在管辖边界上与公共品的受益规模不完全一致，或者不能完全反应受益者的偏好的不同，但是是否需要成立另外的供应单位，是在成立一个新的供应单位的成本与不成立新供应单位所遭受的福利损失之间权衡的结果。如果成立一个新的供应单位的成本高于从该供应单位中所能得到的福利，公民会选择忍受现有的公共品水平，而不是重新建立一个新的供应单位。
（转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网） 三、我们需要什么样的治理机制？
在“中共中央关于制定十一五规划的建议”中，促进社会和谐发展、区域协调发展是重要主题词，更专门提出要改善重点流域、重点区域的环境质量。这说明，区域问题的严重性已经日益受到高层决策者的重视，但是，要真正做到对区域公共问题的有效治理，我们必须打破现有的思路，认清传统思路的根本局限性之所在，这样，才能提出真正有效的解决方案。中央政府能够将所有与清水江污染问题有关的全部利益相关人包括进来，但问题在于，所包括进来的不仅仅只是利益相关人，还包括其它利益不相关的人。这使得中央政府在治理区域问题上显得不太灵活，而且，区域问题的考虑往往让位于其它更重要的问题，所以区域公共问题不能得到及时有效的解决。地方政府能够对其辖区内的居民和企业强制分摊治理污染的成本，但是由于地理管辖区的刚性，它们不能将所有利益相关人包括在决策考虑范围内，不能对所有利益相关人分摊公共品的成本。利益相关人的需求表达，作为供应单位的地方政府存在搭便车心理，寄希望于其它供应单位的治理。而且地方政府往往能够将治理责任转嫁给污染企业。村委会之类的民间自治性组织则行动能力有限，无法向居民和企业分摊治理公共问题的成本。这些都导致了区域公共问题无法得以解决。如果对区域问题的治理仍然在旧框架下进行治理整顿，上演的仍将是我们熟悉的故事情节，对问题的实际解决起不到实质性的作用。应当考虑到现有供应单位的困境，并力图通过改变这一困局来寻找一种常态式的治理机制，而不是全部寄望于最高决策者的眷顾与恩泽。
一种可能的方案是允许居民们自己组织供应单位，来解决区域公共问题。决策的权力要授予给那些拥有制定决策的相关信息的人，并通过激励机制的设计来保证他们能够有效地使用这些信息来制定决策[12]（P264）。通过允许居民自己组织供应单位来就区域公共问题的处理进行决策，就能够充分利用居民们自己拥有的信息，而决策的结果由于会给他们直接带来收益，因此他们有足够的激励来充分利用这种信息。从居民们通过各种渠道向各级政府提供关于清水江污染的问题可以看到，居民们是存在着足够的激励来运用这种信息的。由居民们组成的这种供应单位要可以通过筹资来分摊治理成本。近年在山东农村出现的村民社员共同出资建设蓄水塘坝、修路、整地的事例表明，他们完全有这种潜力去自主组建供应单位并有效地提供公共品。正如有研究者所提出来的：“农民需要的也许并不是突然为他们建立一个官方、半官方性质的全国性庞大机构，而是允许他们在‘私权自治’的基础上，从经济利益的联合、合作开始，在‘底下’先自发地试起来”[13].这意味着，通过相应的制度安排使地方居民能够基于自身的首创性来选择和行动，使他们能够创建多种多样的供应单位。在这里，具有本质性的东西是，小规模的社区要有自己组织起来就一些共通的问题进行集体行动的能力[10]（P174）。这种地方集体行动的过程也是将市民主动带入到地方治理的事业中去的过程，正是通过这样的过程，市民自己组织起来去寻求解决他们所面临的共通问题的办法，而不是等待“政府”来为他们解决这些问题。正如奥克森所指出的，在地方治理的过程中没有市民的主动投入，任何较严重的区域问题都难以有效地得到解决[10]（P175）。这种供应单位的存在并不排斥地方政府，地方政府仍可作为基本的一级政权性组织，但在公共品的提供方面与其它自组建立起来的供应单位不应该是竞争性的甚至是替代性的关系，而应该是补充性的关系。只要自组织起来的供应单位能够解决好的区域公共问题――无论是跨行政辖区的大区域，如清水江，还是一个行政辖区内的小地域，如一口井水的使用――就应当交由自组织起来的供应单位来提供。原地方政府在公共品的提供方面应当起到的作用是“剩余作用”，即，如果居民没有能够组织起供应单位来提供某类公共品，那么，地方政府作为基本的供应单位，就应当承担起这类公共品的供给责任。
本文来自中国科教评价网 如果考虑到我国市民社会尚未完全成长起来或者考虑到在我国当前建立一个新的供应单位的成本过高而置疑上述方案的可行性的话，另一个可能的方案，是利用现有的供应单位――与清水江治理相关的各县、乡地方政府，鼓励和促进各地方政府通过契约、谈判等方式建立起合作方案，但这其中的关键是通过恰当的制度安排改变地方政府的激励结构和约束机制，使他们追求地方财政收入增长的冲动不能以破坏性使用地方资源为代价。完全禁止采矿的措施过于理想化、绝对化，政府应该通过相应的措施带领、引导、激励矿主进行污染控制，而不是把污染控制的责任完全转移到矿主和企业身上。
本文将清水江的污染治理看作是一个涉及到几个管辖区域的公共问题，并分析了现有的供应单位在处理这一区域公共问题方面面临的困境。研究治理具体区域公共问题的管理体制和机制安排，是促进区域协调发展、促进社会和谐发展的重要制度性基础。本文的研究旨在抛砖引王，希望引起更多的学者和实践者关注，认识到
公共管理机制对于解决区域公共问题的基础性作用，并有更多的同仁投入到这一领域的研究与探讨中来。本研究并未尝试就区域公共问题的解决提供任何实际的建议，因为笔者相信，具体方案更多依赖于实践者的智慧。作为研究者和学者，我们所能做的，不是对实践者的行为妄加指导，而是通过逻辑上的分析，借助我们的专业背景，为实践者打开受制于具体问题细节的思路，从而为发现新的思路和解决方案扫清道路。
参考文献
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您可以访问中国科教评价网（www.NsEac.com）查看更多相关的文章。 [3]阳敏：险棋：沿江四十余村基层干部“全面辞职”，东方早报，2005年5月。
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历史学家钱穆曾指出，元人在划定省界时，不是为了行政方便，而是以军事控制为目的。把淮北的徐州划入江苏境内，徐州大部分外围又划入山东、河南和安徽境内，还有把南京划入江苏，南京外围的广德和芜湖划入安徽的做法，就是为了确保江苏省的地方首长不敢单独反抗中央政府。“任何一省都是如此，给你这一半，割去你的那一半。好使全国各省，都成支离破碎”。元朝以后，后来的统治者在行政区划上一直沿用类似的作法。美国学者奥茨也指出，辖区的地理边界划分往往不是出于便利公共品与服务提供的考虑，比如，历史上河流往往被用作天然的地域边界，但从公共品管理的视角来看，这种边界划分显然是最糟糕的作法，它意味着两个独立的辖区就共有的公共品分别做出决策，而决策结果由双方共同承担。参见：Oates ，Wallace E （1999）。An Essay on Fiscal Federalism [J]，Journal of Economic Literature，37（3）：1120-1149
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