评价网 > 科教论文 > 其他论文 > 正文

城市土地问题的思考与政策建议(1)(2)

2015-08-04 01:10
    二是建立土地储备的市场化运作机制，进一步规范我国城市土地储备行为。从总体上讲，土地储备运行机制必须符合市场化操作的原则。这里主要就土地储备机制的动作主体、运行环节以及土地储备运行机制模式的建立与优化等方面进行探讨。（1）强化政府对城市土地一级市场的垄断行为。城市土地一级市场指城市土地所有者将土地使用权在一定期限内让与城市土地使用者而形成的市场，反映的是土地所有者与土地使用者之间的关系。我国城市土地归国家所有，政府是城市土地一级市场唯一的垄断者，土地储备机构是政府的职能部门，负责土地一级市场的运作，真正做到“一个口子进，一个口子出”。改变以往以土地换建设、资金的小范围平衡的做法，形成全市区大范围先平衡、后赢余的格局。其具体操作思路是：依据城市规划、土地利用总体规划及国民 经济 发展 计划，制定城市土地储备计划；通过土地征用、回收、购买等方式完成土地储备计划；对储备的土地进行平整开发使土地“熟化”；制定城市的土地供应计划，以供给调节需求；在土地管理部门的配合下，采取划拨、出让方式向土地市场供应土地。（2）建立和完善土地储备机制的运作主体。建立土地储备运行机制，首先必须明确其运行主体的性质及职能。可以考虑成立土地储备与开发公司这类中介机构来运作，实现国有土地的委托经营。政府授权国有土地收购储备运作的土地储备与开发公司应是一个双重性质的机构，一方面严格执行政府储备和出让计划；同时又必须借助市场来实现计划，以促进土地市场的健康高效运行。土地储备与开发公司的主要职能包括：接受政府委托，实施统一的收购与出让计划，进行储备土地的开发与管理，实现国有土地的经营增值。（3）完善土地储备机制运行模式。土地储备机制实际上是 法律 规范下土地使用权的调节转换机制。即由政府授权的中介机构通过购买行为，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，然后组织进行土地开发，将生地变为熟地后，再根据城市经济发展对土地需求或土地供应计划，以有计划出让、转让、年租等方式将土地投入市场。与国外土地银行运行机制大体相同，我国土地储备机制也应由土地收购、土地储备、土地出让三个环节构成。
    三是建立城市土地储备基金，保证城市土地收购储备的巨额资金支持。当前我国城市土地储备基金可能利用的资金来源有：（1）政府拨款。从 目前 各个试点城市政府来看一般都划拨一定数量的款项作为启动资金。（2）政府贷款。土地储备机构的运行，必然带来较为可观的运行收入。因而，用于土地储备的政府贷款可以说是一种低风险甚至是无风险贷款。在初期启动阶段，政府完全可以用贷款方式建立土地储备基金。（3）政府预划拨部分城市土地。这相当于政府以土地资产实物的形式投入到城市土地储备基金之中。（4）土地收益。城市土地使用制度改革已实施多年，土地有偿使用制度的引入，已经为政府积累了一笔可观的土地收益，这些收益一部分已用于城市基础设施和公益事业建设，剩余部分可列入土地储备基金。（5）土地储备收益。土地储备制度运作一段时期后，将会产生储备收益，这些收益也可列入土地储备基金，滚动使用。（6）土地债券。由土地储备机构发行土地债券。土地债券通过土地储备收益来还本付息。（7）其他资金。包括各种公共基金、 社会 基金，如各种保险基金、离退休基金、养老基金等等。我们认为，可以由政府委托专门的机构（如土地储备与开发公司）来实际运作土地储备基金。作为土地基金运作主体，其职能是受政府委托，承担土地征用、土地使用权转让、租赁和回收以及存量土地的收购，组织土地供应、土地开发整理和土地资产的管理等公共事务工作。运作土地基金，既要接受政府计划指导，又要按照市场机制进行高效运作，确保国有土地资产收益的最大化。
    四是建立和完善城市土地储备制度的法律保障体系，。关于建立土地储备制度的法律建设，可以借鉴国外赋予政府土地优先购买权的作法，根据我国土地基本制度，从根本上解决建立城市土地储备制度的法律保障 问题 。编制城市土地储备实施细则应以现行法律为依据，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；可以收回国有土地使用权并对前两项的土地使用权人应当给予适当补偿”。依据此法，结合实际情况，编制土地储备实施细则，具体包括：土地储备的范围、征购补偿项目与标准、土地权利人享有的权利和义务、土地资源配置原则、土地入市用途与价格的跟踪管理等。 （科教论文网 lw.nSeAc.com编辑发布）
    关于土地招标与拍卖，主要是依据2002年7月1日起实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，结合招标与拍卖的特点，制定出国有土地使用权出让应遵循的基本原则：
    （1）公开原则。一是发布公告。招标人、拍卖人、挂牌人举行出让国有土地使用权活动，必须在法律规定的时期内，以广告媒体或其他法律、法规允许的形式，提前公开发布招标、拍卖、挂牌公告。主办者必须公开举办招标会、拍卖会和挂牌，允许所有具备资格的参与者以公开竞价方式，并依照规定的原则成交。二是标的公开。三是参与者资格公开。主办者应当公布哪些民事主体可以参加，必须公开说明参与者应具备哪些资格。
    （2）公平原则。凡具备相应的民事行为能力并符合参加三项活动资格的民事主体，三项活动的主办者不得以法律、法规规定以外的其他理由拒绝参与者的参与申请，妨碍参与公平竞争。三项活动的竞标者、竞买者无上、下级之分，无法人、社团、公民等身份之别，三项活动对每一竞标者、竞买人的平等竞争资格予以平等保护。三项活动交易中强行要求成交以及妨碍、 影响 其他竞投者、竞买者自由竞争的行为，均违反公平原则。
    （3）公正原则。三项活动的主办人及其工作人员不得以竞标人、竞买人的身份参加本机构举办的三项活动，也不得委托他人代为竞标、竞买。三项活动的主办人不得有不公正对待竞标人、竞买人的行为。在三项活动中，主办人不得有歧视竞标人、竞买人、故意误导竞标人、竞买人使其无法成交或超高价成交的行为，更不允许对竞标人、竞买人有欺诈、舞弊、私下交易等侵犯竞标人、竞买人民事权利的行为。上述情形如有发现，招标、拍卖、挂牌无效。

（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）

    （4）诚实信用原则。三项活动的各参与方应自觉履行相关合同、成交确认书所确定的各自的义务，以确保三项活动的顺利进行。在三项活动中，各当事人意愿表示及行为应真实、善意和诚实。委托人不得有意隐瞒标的瑕疵，招标拍卖挂牌不得做虚假广告、虚假说明，不得以假充真、以次充好；竞投人、竞买人不得对自己的应价、报价反悔；中标人、买受人、竞得人成交后不得不付款。
    国有土地使用权招标、拍卖工作具有政策性强、技术性强的特点，是一项复杂的系统工程，要保证招标、拍卖工作取得理想的效果，必须进行深入细致的前期准备和组织策划，各地多年实践表明，在土地使用权招标、拍卖的组织过程中，应重点抓好以下工作：    
    （1）成立城市土地招标拍卖领导机构，加强政策把握和部门协调。土地使用权招标拍卖工作涉及土地、规划、计划、建设等相关部门。因此，土地使用权招标、拍卖领导小组或委员会应协调好土地使用权招标、拍卖过程中相关部门的业务关系，调动所有相关部门的主动性、积极性和创造性，主动配合土地招标、拍卖的顺利完成。招标、拍卖地块的计划立项宜切块下达，由计划部门根据年度土地开发及供应计划中土地招标、拍卖供应面积，切块下达给土地管理部门，土地招标中标人、拍卖竞标人不必再重新申请计划立项。
    （2）注重前期开发，坚持净地招标、拍卖。国有土地使用权招标、拍卖是一种市场行为，要想取得成功，必须得到市场各方的认可，各地的实践表明，坚持净地出让是增加土地招标、拍卖活动吸引力的有效举措。对于开发商而言，最关心的是经济回报，最担心的则往往是土地的产权、债权不清，拆迁、配套设施建设难以开展。而前期开发，协调各方关系是政府的优势。因此，在慎重选择地块的基础上，应加大前期开发力度，由政府出面明确土地产权、债权，组织对招标拍卖地块的征地、拆迁赔偿安置和前期土地开发，保证水、电、路接口等，使地块真正实现产权清、债权清，使招标中标人和拍卖竞得人签订土地出让合同后立即可以开工，这对招标拍卖的成功至关重要。 本文来自中国科教评价网
   （3）提高业务素质，选好招标拍卖主持人。国有土地使用权招标、拍卖工作具有很强的专业性和技术性，要组织好这两项工作，必须要有专业人才。在招标、拍卖活动中，整个招标、拍卖过程都是在招标、拍卖主持人的主持下进行的，招标、拍卖主持人的表现直接影响着招标拍卖结果。因此，对招标、拍卖主持人的选择非常重要。要完成好土地招标、拍卖会的主持工作，首先要具备招标、拍卖主持人的一般要求，熟悉有关程序和通行做法，思维敏捷，表达能力强，善于把握投标者、竞买者心理，调动投标者、竞买者情绪，创造会场气氛，同时，还要熟悉招标、拍卖地块的有关情况及土地管理相关知识，掌握土地使用权招标、拍卖的特点。如果由土地部门的人员主持招标、拍卖，则必须掌握招标、拍卖常识及招标、拍卖主持技巧，取得国有土地招标、拍卖岗位证书；如果聘请注册拍卖师主槌，则要掌握土地管理相关业务知识，取得相应的国有土地拍卖资格证书。另外，可以通过参加培训，观摩招标、拍卖会，组织模拟演练等方式，提高主持人水平。
    （4）加强规范管理，坚持依法行政。要体现招标、拍卖活动公开、公平、公正和诚实信用的原则，就要求整个国有土地使用权招标、拍卖组织工作必须加强规范管理，坚持依法行政。在有关文本、合同的编制以及整个组织程序、操作过程中，都要非常严谨、考虑到各种可能的情况，做到各项工作有依据、有规范，否则，一旦引起纠纷，就相当被动。
    四、城市土地经营：政府宏观管理与市场规范运作 
    土地是全社会的共同资源和财富。土地经营与资本经营具有同等重要的地位。在计划经济条件下，一方面是土地所有权归国家或集体，没有土地公有制的具体实现形式，只要是公有制单位均可以无偿占有；另一方面是经济体制属于计划经济，土地是生产资料，而不是商品，不能进行交换，更不能进行经营。造成了土地资源和国家财富的流失与浪费。  （转载自中国科教评价网http://www.nseac.com）
    近年来，虽然实行了土地的有偿使用，但是由谁来使用？又成为一个现实问题。有人利用手中的权力，通过合法手续或非法渠道，谋取暴利。有人通过城市土地经营成为新的爆发户。城市土地经营权放开之后，出现了一系列问题，引起了社会各界的普遍关注。有关专家指出：在经营城市土地的过程中，必须维护最广大人民群众的用地权益，不能放弃合理的供地政策对房地产市场的影响作用，听任房价尤其是住宅价格攀升过快；不能因为少数人的利益和消费，过多占用土地资源建别墅、建豪宅；更不能使名山风景区成为个别人占有的财产和后花园。经营城市土地的目标不是片面地扩大土地供应、以地生财，更不是不受节制地搞房地产、“形象工程”和重复建设，而是要合理地利用土地资源，充分发挥土地资产的作用，实现城市经济、社会和环境的可持续发展。为此，必须增强政府的宏观调控能力。 
    一要充分发挥政府的行政管理和宏观调控作用，严格控制土地供给总量。国土资源部是国有土地的产权代表，土地应由国家管理，并且实行城乡地政一体化的管理体制。在土地管理中，充分发挥政府的行政管理和宏观调控作用，完善土地供应机制，严格控制农地非农化。通过制订良好的城市规划、计划方案，实行严格的土地用途管制，将已有存量土地盘活，增加土地经济供给。疏通供给渠道，彻底搞活土地市场，避免一方面土地使用效益低下，浪费严重，另一方面又大量征地，使耕地良田急剧减少。政府控制好土地供给绝对量这个“水龙头”，以供给引导需求，使用地者不断挖掘现有土地的利用潜力，提高单位面积土地的地租支付能力，避免征用大量农地进入一级市场而产生的地价波动。 
    二要完善土地市场的运行机制。解决了土地供给的绝对数量问题后，政府应在城市土地市场上做文章，使政府成为土地市场的宏观控制者，使市场机制成为土地资产高效率配置的主要机制，在遵循法律规定和明晰产权的前提下，以有效的制度安排实现一级市场和二级市场的有序运行和健康发展。第一，将农地征用制改为征购制，即流入城市土地一级市场的农地，应由政府按市场价格向 农村 集体经济组织购买；对国有 企业 的存量土地（主要是无偿或低价划拨的土地）收取完全市场价格的等量使用费，推动其进入市场流转，从而避免闲置和浪费。第二，将土地资产进行合理定价，并计入企业资产预算，进行独立评估，避免土地资产无形损失。第三，杜绝隐性交易，具体措施：一是制度创新，降低交易费用使其进入公开市场；二是加大隐性交易压力，人为增加其交易费用，将其逐出隐性市场，一拉一推，土地交易者在公开市场交易成本与隐性市场交易成本差距不大时，就可能进入公开市场而接受政府规则的安排，从而保证土地市场的有序竞争。 
    三要建立合理的土地收益分配机制。地价问题在本质上是由利益驱动的，唯有建立合理的土地收益分配机制，才能保证合理地价的实现。在土地收益分配上，要确定政府的市场角色，其功能应定位如何使城市土地资源最大效率配置，从而使土地总收益和国民收入达到最大。总的来说，政府应解决如下问题：首先，政府作为一个整体，如何同土地使用者分配土地收益；其次，政府以何种形式取得土地收益；再次，政府得自土地的收益如何在各级政府间分配。具体而言，第一，明晰土地产权，明确土地持有者的权益代表身份，使之以合法手段分配正当收益；第二，理顺各级政府、各行业之间的收益分配关系，在部门之间、各级政府之间确定一个合理的分配比例；第三，明晰土地租税费体系，确认各项费用的 理论 来源，做到明租、正税、少费，加强管理和监督。在今后的税制改革中，减少对用地者的各种不正当摊派，从而为土地租、税的征收留下空间，进而为规范地价提供依据。 
    四要健全法制，规范城市土地市场秩序。加强法制建设，规范各级政府和各土地市场主体的土地交易行为，营造规范有序的土地市场环境，做到“有法可依，有制可循”。首先，依法对越权批地、违法占地和违法用地、乱搞开发区和随意圈地的行为，进行严肃查处，坚决制止牺牲国家和广大农民的利益，低价卖地的行为；其次，加强执法监管，打击违法的黑市交易，促使其进入公开市场进行交易，从而避免投机、人为炒作等抬高土地价格的现象；第三，杜绝市场竞争中的偏袒、乱摊派等人为现象，使市场主体具有同等的土地使用成本和土地交易成本，最终使同样质量的土地具有相同的市场交易价格。
  
参考 文献 ：
1、郭鸿懋  江曼琦：《城市空间经济学》，经济 科学 出版社 2002年版 
2、沈耀泉： 《 现代 城市管理》， 中国 轻 工业 出版社2002年版 
3、王小映 ：《开通城乡建设用地市场势在必行》，《中国经济时报》2003年2月18日 
4、《政府要掌握土地调控权——扬州市土地收购储备的运作思路》，《中国国土资源报》2003年1月31日 
5、刘树林 马晓峰： 《怎样搞好土地收购储备》，《中国地产》2002年10月第788版第A4期 
6、《土地储备制度是把双刃剑—中国人民大学博士生导师周珂教授访谈》，《中国地产》2002年10月第788版第A2期 
7、杨继瑞 朱仁友：《建立城市土地储备制度的探讨》，《管理世界》2002第3期 
8、王秀兰 董捷 ：《论城市土地储备制度的运作机制》，《理论与实践》2001第1期 
9、伊利[美]等：《土地经济学原理 》商务印书馆1982年版  

（科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理）

10、威廉·配第 ：《 政治 算术》 商务印书馆1978年版   
11、王小鲁等： 《优化城市规模，推动经济增长》，《经济 研究 》1999第9期 
12、毕宝德主编： 《土地经济学》，中国人民大学出版社2001年版 
13、魏淑英等：《完善土地登记制度的思考》，《中国土地》2001（12） 
14、王静等：《全国资源与生态环境综合监测系统建设的设想》，《中国土地科学》2002第5期 
15、姜栋：《城市土地价格调查与地价动态监测体系建设》《中国土地科学》2002第3期 

共2页: 2

论文出处(作者):靳共元 原玉廷