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论以权力制约权力原则与我国监督体制改革(1)(2)

2015-08-09 01:08
由于 政治 稳定是压倒一切的任务，本着积极稳妥的精神，党内这种委派监督特派员的作法可以先试点后推广。比较合适的是先由几个省的省委分别向地市委派监督特派员（主要因为地市级党委领导成员腐败是 目前 党内重大腐败案件中的主要部分），待取得经验后，可分步骤、分级别地委派监督特派员，最终全党形成一个监督特派员体系。需要特别指出的是，要切实保障各级监督特派员能够真正地独立开展监督工作。这也是作法的灵魂所在。
党内监督特派员的作法可以避免监督主体受监督客体并向它负责的矛盾之处，如能在现实中实现，必将能够有效地对党委成员形成权力制约，促使党委成员小心谨慎地运用手中的权力，对反腐倡廉也会有重大的推动作用。
五、人大对权力的制约
无庸讳言，宪法赋予各级人大的法定地位和政治功能并没有在现实中得到充分的体现。虽然经过各方面的努力，人大“监督不力”的形象并未能根本改变。全国人大作为国家最高权力机关，其监督中央政府的广度与深度还是很有限的。
宪法规定人大对同级“一府两院”拥有监督权，这种国家权力监督应该是最基本的、最全面的、最权威的。然而，人大把监督工作提到与立法工作同等重要的高度还只是近几年的事情。[11]至于现实中人大对“一府两院” 尤其是“一府”的监督之乏力与不足，也是不容辩驳的。笔者认为，人大对“一府两院”的监督乏力的一个重要原因是人大内部没有设置相应的专门监督机构，通俗地说，即人大没有人来管监督这件事。
从现实的改革措施看，党政分开意味着需要加强人大的监督，从而保证党的政治领导的实现和政治体制的平衡。在人大内部设置专门的监督机构将有助于达到这一目的。而且这一设想有现实的基础。目前我国的监察机关是属于政府机构序列的，由于这一点，它对同级政府其他各部门首长的监督就天然地受到一定程度的 影响 ，对政府首长的监督更是难以谈起。因为同属一个权力体系，监察部门对政府其他部门的监督多少会受到掣肘。最好的解决办法是将之划归另一权力体系，取得作为权力主体的独立性与对等性的地位，即将目前的行政监察部门划入人大机构序列中。

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这一做法有以下的优点：
1．划归人大的监察部门对于它所监督的对象而言，具有作为制约主体的更高的权威。政府由人大产生，对人大负责，那么，在权力机关的人大内部设置专门机构来监督政府，在法理上是完全合适的。况且，这种做法会实实在在地促进政府成员小心翼翼地运用他们手中的权力，因为他们会时刻感受到任命他们的权力机构中有人专门负责对他们进行制约监督。
2．作为制约主体，这时的监察机关将更具独立性。由于隶属人大，它与所监督制约的主要对象??政府部门的关系就相对疏远，它也就更具外部独立性，也更能充分地行使它的制约权力。
3． 法律 不仅规定人大要监督政府，还要监督两院。将监察机关划归人大后，监察机关的监察范围也就 自然 地扩大了，它不仅监督政府，还要监督两院。从技术操作层面看，这一监察机构的运作会有一些困难，但结合我国目前“两院”的状况，加大对它们的监督制约是必须的。毫无疑问，人大对“两院”的监督并不是坐而论道就能解决的，由具体机构负责监督它们的工作是完全必要的（当然，监督它们的工作时要完全保证它们依法办案的独立性）。
4．目前的纪检监察合署办公也能继续保留，这既能加强纪检的权威，也能加强监察的权威。
总之，将目前的行政监察部门划归人大机构序列，对有效地制约政府机关，对有效地制约司法机关，都会产生积极的作用。 
六、法院和检察院对权力的制约
法院和检察院对权力的制约，主要是指对政府的权力制约。在我国，司法权和行政权同属执行权，并且前者对后者实行监督。司法监督权是我国政府监督机制中的重要组成部分。如果说立法监督是“防患于未然”，那么司法监督就是“止患于已然”，是一种事后监督。在欧美一些国家，司法监督是一项监督政府及其成员的非常重要的权力，并且其职权远远超出了议会对政府的监督。当前美国的独立检察官依法对美国总统克林顿展开大规模调查，证实了总统妨害司法公正的事件即是明证。 （科教作文网http://zw.nseAc.com）
当前，我国司法监督在政府监督机制中的地位还远未能达到它应有高度，与现行法律法规的某些规定的不严谨甚至是与宪法相冲突有很大关系。这方面典型的例子是行政诉讼中的起诉权的 问题 。现实中，人们对政府的一些不良行为提起的诉讼往往因为他们被认为不具备原告资格而不被人民法院受理。《中华人民共和国行政诉讼法》四十一条“提起诉讼应当符合下列条件：㈠原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”的规定，即原告资格的享有的前提是原告与该行政行为有法律上的利害关系，这与宪法四十一条“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”的原则是相冲突的，前者的规定使公民通过司法机关对政府进行监督的范围减少了。国家和 社会 公共利益受到行政行为侵害时无人起诉或法院不予受理的现象，随着 经济 的 发展 ，屡屡发生。《中华人民共和国行政诉讼法》中并未规定作为法律监督机关的检察院可以代表国家向人民法院提起诉讼（例如，某些地区污染日益严重，其中一个原因就是没有人能有效制止政府对污染的放任或监管不力），政府的行政行为也就得不到有效的司法监督，其不良行政行为的法律责任也得不到追究。在这种情况下，司法监督难以对政府形成权力制约。某些地区、某些部门的一些不良行政行为被解释为“交学费”，又因无人起诉，以致学费“一交再交”；一方面公共利益因白白交出的学费而大量受损，另一方面主政者却在交了“学费”后高枕无忧甚至步步高升。检察院缺乏对政府部门提起公诉的权力，是司法部门未能对政府形成制约的一个非常重要的原因。通过修订法律，赋予检察院对这类损害公共利益的政府提起公诉的权力，是加强司法部门对政府监督的有效途径。这样可促使司法机关形成对政府的权力制约，达到以法治法、以权治权。
司法机关的独立性是形成对政府权力制约的重要前提，是作为制约主体的首要本质特征。关于司法独立，我国宪法一百二十六条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权”（相应的还有一百三十一条关于人民检察院的规定）。这一规定被解释为法院的独立，并不包括法官的独立；而在现实中，则无论是法院还是法官都没有独立。众所周知，我国法院的财权、人权、物权都受同级政府的约束，法院在这种态势下要想独立行使审判权，监督行政权力的运作，肯定难以尽如人意。检察院同样存在这样的问题。我国的司法制度本身即有一些漏洞，如我国的审判制度允许法官在庭前、庭外接触双方当事人，这就为法院内的腐败大开方便之门。我们也看到，近一段时期以来，司法机关本身的改革也为司法公正提供了更好的条件。[12]
解放”法院和检察院，赋予它们真正独立的权力和地位，形成对政府的权力制约，使政府小心翼翼而不是无所顾忌地行使公共权力，是社会主义民主政治和依法治国的重要 内容 。


注释：
⑴约翰?阿克顿（John E?E Acton，1834－1902），英国 历史 学家，1859年当选为英国下议员。上述引语是阿克顿勋爵针对罗马教皇发布其统治和权威至高无上、教皇永无谬误的信条而讲的。转引自蔡定剑（1991），第10页注释。
⑵孟德斯鸠：《论法的精神》，第154页，商务印书馆，1961年。
⑶同上，第14页。
⑷张灏，《幽黯意识与民主传统》，载《市场逻辑与国家观念》，第86页。
⑸《列宁全集》第十三卷，第140页。
⑹刘军宁：《市场与宪政》，载《市场逻辑与国家观念》，第23页。
⑺汪习根：《论依法制约权力之必然性》，载《学术界》（合肥），1997.3。
⑻李景鹏：《论权力 分析 在政治学 研究 中的地位》，载《天津社会 科学 》，1996.3。 （转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）
⑼《邓小平文选》（第二卷），第333页。
⑽《邓小平文选》（第一卷），第270页。
⑾七届全国人大常委会委员长万里1991年开始把人大的监督工作提到与立法工作同等重要的高度。1993年接任的乔石更进一步强调人大监督职责的意义，同年9月并制定了《关于加强对法律实施情况的监督检查的若干规定》。见季卫东：《 中国 ：通过法治迈向民主》，载《战略与管理》（北京），1998.4。
[12]据《人民日报》1999年4月21日报导，“最高人民检察院决定在民事行政检察厅进行主诉检察官试点，取消处级建制，成立若干个由主诉检察官负责的办案组，主诉检察官由竞争产生。”人事制度和机构的改革，肯定会为司法公正创造更好的条件。

参考 文献 ：
1．孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆（北京），1961年 
2．洛克：《政府论》，商务印书馆（北京），1982年
3．邓小平：《邓小平文选》，人民出版社（北京），1994年
4．《中华人民共和国宪法》，中国法制出版社（北京），1995年
5．《中华人民共和国行政诉讼法》，中国法制出版社（北京），1996年
6．《在中国共产党第15次全国代表大会上的报告》
7．《中国共产党章程》（1997年）
8．吴大英：《西方国家政治制度剖析》，经济管理出版社（北京），1996年
9．李景治：《中国社会主义体制综论》，广西师范大学出版社（桂林），1992 年
10．金维新：《反腐败论析》，上海人民出版社，1996年
11．胡秀梅：《权力监督论》，中国民主法制出版社（北京），1996年
12．丁凤英：《反腐倡廉机制研究》，中国方正出版社（北京），1997年
13．朱维究：《政府法制监督论》，中国政法大学出版社（北京），1994年

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14．刘军宁等编：《市场逻辑与国家观念》，三联书店（北京），1995年
15．蔡定剑：〈〈国家监督制度〉〉，中国法制出版社（北京），1991年

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