转型期的城市规划变革纲要(1)(2)

3.1.3英国两个层次规划的启示

　　英国是世界上最早开始城镇化的国家之一， 现代 城市规划学起源于英国，规划管理体系完善程度较高的地区也在英国。英国的地区 发展 战略规划，实际上相当于我国的城镇体系规划加上城市总体规划的发展战略部分，其 内容 主要涉及城市未来的 经济 社会 发展、对外开放、环境污染整治、生态平衡和可持续发展等战略 问题 ，内涵与“五个统筹”相似，包含的层面非常广。英国地方的分区规划，相当于我国总体规划的图则和策略部分，以及控制性详细规划等，主要内容是政府管制、行动计划等。这两个层次的规划的功能区别是相当明显的，一个是落实“五个统筹”的要求，另一个是解决具体的规划控制、引导、建设问题。这两个层次的规划是相互配套的，反映了现代城市规划管理体系变革的趋势。规划涉及的事务越来越多，既要关注“五个统筹”等战略问题，同时又要解决微观的空间管制问题；既是宏观调控手段，又是微观建设管理的依据。   

3.2他组织与自组织的城镇化模式 相均衡

3.2.1东西部城镇化道路的区别

　　我国东部的城镇化，主要是自下而上的城镇化，大多数 农村 、小城镇的成长非常迅速，城市体系比较健全，大城市就一两个，中小城市、小城镇的数量等级呈宝塔式排列。而在西部，基本上是自上而下的城镇化，大城市只有一个，就是省会城市。以新疆为例，乌鲁木齐市的经济总量占整个自治区的 45 ％。而杭州的经济实力很强， GDP 是 2 　 543 亿元 (2004 年 ) ，财政收入是 400 多亿元，但占不到浙江省经济总量的 1/4 。乌鲁木齐的经济总量只有杭州的 1/4 ，但是占新疆自治区经济总量的 1/2 左右。新疆除乌鲁木齐是特大城市外，下面没有 50 万～ 100 万人口的大城市，城镇体系中缺了大城市这一档。四川省除成都市之外，下面就没有大城市了，城镇体系不健全。这是在我国西部、东北老 工业 基地都存在的问题。

　　东部的城镇化是工业化的结果，因为工业化促进了城镇化的迅猛发展。西部的城镇化往往只是工业化的陪衬，如新疆的克拉玛依，发现了油田之后建了个城镇。西部其他地区也是以这种方式来推进城镇化的，即在发现矿藏、建了加工厂之后，配套建设生活区等。因此，西部地区以矿产、油田和大 企业 命名的城镇很多，如酒泉发射中心、大庆、攀枝花等。

　　东部的工业企业相互之间具有高度分工与合作的关系，在地理上成群地分布，进而有力地推动了城镇的发展。而在西部，工业企业相对独立，大而全，专业化程度不高，企业与企业之间的分工不细密，企业的产品生产从原料、配件到精加工及零配件组装，全是在一二个企业内部完成，促进城市发展的动力不足。虽然现在情况有所好转，但是专业化程度仍然不够。

　　东部的城镇化是农民主动进入当地集镇创办企业，甚至创建“农民城”，“自组织”式地形成了城镇化的动力。在西部地区，则是农民或牧民被动地等待城市工业扩张，通过征地被招收为合同工人，被动地由农民转变为工人，而不是主动创业。两地的城镇化机制是不同的。

　　东部的小城镇和中小城市有了一个以上的企业集群作为依托后，就产生了自我发展的动力，从而推进了城镇化。西部则缺乏这种动力，或者原有动力衰退，如矿产资源、石油资源枯竭，进而导致城市发展动力衰退。现在我国许多煤矿城出现了这个问题。如辽宁省阜新市拥有 80 万人口，算是大城市了，但煤矿资源的枯竭造成煤矿工人的大量失业， 80 万人口中失业人口达 30 万，使城市发展长期停滞不前。

3.2.2集群现象具有相似性

　　大多数生物系统都是呈集群形态存在的，如蜜蜂以蜂王为中心，但也存在没有中心的生物系统。类似的，经济系统以母公司为中心形成集群，有以商标为中心的，还有以大学为中心的，但是也存在没有中心的市场型、 网络 型集群。像许多城市的贸易区，小贩们定期或不定期地从四面八方向这里汇集，没有集市的总头领，但是商品交易还是很活跃。城市群系统也可分为单核心城市群和多核心城市群，像珠江三角洲群雄并起，多头竞争，就形成了混合产业的城市集群，成为多核心的城市密集区。没有中心的集群和有中心的集群在大 自然 和人类社会结构中普遍存在。

3.2.3城镇集群的自组织特征

　　城镇集群的第一个特征是具有自组织的作用。城市及其体系在演化过程中形成了一套有效利用社会资源和自然资源的循环方式。在这一过程中，不能有效利用各种资源的城市肯定会衰退，最终被淘汰。像新疆的楼兰古城，它之所以由远古丝绸之路时的繁华地区没落为遗迹，就是因为周边生态退化，地下水变迁，导致环境恶化，人类无法生存。反之，如果 历史 久远的城镇能留存发展至今，就说明该城镇具有一套对自然和资源有效的利用方式。从这个意义上说，保护、利用历史文化遗迹，是我们 学习 古人智慧、汲取教训、 研究 现代城市怎样有效利用自然资源的好 方法 。

　　第二个特征是自下而上的自组织城镇化优于自上而下的他组织城镇化。因为自下而上的自组织城镇化会自动对外部环境变化作出调节或适应，活力比较强，生存的适应性和对外竞争能力较强，所以健全的城镇体系结构对于区域的发展是非常重要的。城市空间结构形态是决定一个地区的竞争力的重要因素。

　　第三个特征是自组织系统的进化有内在 规律 性，即从低组织度向高组织度演化，从简单向复杂演化，从网络节点少的模式向网络节点多的模式转化，并且转化的速度越快，区域经济就越繁荣。

　　第四个特征是自组织系统与他组织系统可以相互转化。计划经济就是一个他组织的经济系统，市场经济则属于自组织系统，这两个系统相互之间可以转化。以前沿海地区也是以计划经济为主，经济没有活力，但是向市场经济转化得比西部地区早，比中部地区快，活力就展现出来了。

　　第五个特征是要产生自组织结构，最重要的是要具有构筑自组织结构的条件和环境。从 理论 上讲就是要具有初始条件，这些条件实际上相当于经济和社会发展的各种政策和人文精神。比如给企业和个人创业提供宽松的政策，使居民、农民自己能够动员起来自由发展，此外还要有好的劳动力素质、社会智力、外部贸易条件，要有稳定的社会治安、政府政策和发展空间。自组织体系的高级有序状态，要求政府管住应该管的，放开应该放开的，促使社会经济系统进入“混沌”状态。这些都可以从政策角度去描述。

　　最后一个特征是城镇系统内部各层次个体之间是相互作用的。这种相互作用越强、越频繁，城市集群发展的动力就越强，城市的经济发展也就越快。城市本身要为增加人与人之间的接触、交流而创造条件，是实现社会专业化分工与合作的平台。在城市中会形成高度细密的专业化分工，而专业化分工又能促进社会经济的发展。总之，只有细密的专业化分工与合作才会促进信息、能源、 交通 规划等方面的技术创新，而技术创新和政策变更会对城市个体间相互作用的强度和频率产生 影响 ，这种良性循环进而对城市的演进、发展产生影响。

3.2.4企业集群的基本特征与城市核心竞争力

　　如何才能形成产业集群？其条件是什么呢？第一，必须有很低的创业门槛，就是说所有创业者都可以自由进入市场，也可以随时退出。第二，要有一定数量的企业在某一地理空间上聚集。美国的经济学家作了一项统计，某个地方的某产业要繁荣，至少要有 32 家以上的企业聚在一起，才能产生企业之间的专业化分工与合作。第三，要有很快的知识积累速度。没有细密的专业化分工与合作，知识积累、人力资源提升和技术创新速度就上不去。第四，要有很低的创新成本。企业集群存在内部的协作体系，既能进行分散的工艺创新，又能合作进行技术创新。第五，要有很强的市场适应能力，市场需要什么，就研制与生产什么，主动适应市场需求。第六，要有很多的分离型生产环节。例如，气体打火机有 60 多个零部件，集成商把这些零部件的图纸在公告栏和因特网上公示，凡具有加工能力的个体企业都可来报名，并将加工样品送来检验。集成商向检查合格的两家以上的个体企业订货，鼓励公平竞争，从而促使个体企业想方设法提高质量，降低成本。集成商把各零部件再组装起来，推销出去。日本生产、组装这么一个打火机，成本需要 50 多元人民币，而在温州市场上卖的同等质量的打火机只要 20 元，以致于欧盟提出反倾销，说温州产的打火机这么便宜，肯定有政府补贴。后来打火机协会就组织应对，说明成本下降是因为企业集群组织生产， 1 　 000 多家企业在一个地方协作生产，成本低、创新快。具有高分离性生产环节的企业集群可形成合力，切入全球的生产链，使企业集群和所在的城镇具有很高的外向度，因此温州打火机在全球有 50 ％～ 60 ％的市场控制能力。

　　综上所述，我们可以得出这样的结论：企业集群所具有的竞争力实际上就是中小城市核心竞争力的主要组成部分。大城市综合竞争力也是由各种产业集群和人才集群构成的，只要把集群这个关键抓住，经济发展的龙头、奥秘、钥匙也就拿到手了。企业集群的集聚能力是城市之间争夺人才、资金等资源的主要手段。集群能提供最低的生产成本、最高的生产效率、最强的对外协作能力、最快的工艺创新速度和新产品开发速度。因此，城市没有企业集群，就失去了发展的动力。

3.3倡导城市之间合作与竞争的统一

3.3.1规模经济与范围经济

　　十六届五中全会决议中有几个关键词，一是规模经济，二是自主创新，三是新农村建设，这些都是全新的提法。规模经济有两种，一种是外部的规模经济，一种是内部的规模经济。内部的规模经济指的是单个企业规模。外部的规模经济指的是众多相关企业在某个区域集聚，这是现代制造业主要的规模经济形式。温州的打火机生产集群内的每个企业都很小，都是个体户，但由 1 　 500 多家个体户组成的集群却是强大的，世界上没有任何一个企业能比它具有更强的竞争力。如何培育和提升这种外部规模经济，就是我们城市规划要关注的问题。

　　范围经济有外部规模经济的效应，就是说在同一个地方，企业和产品的多样化、经营区域的广泛化可使企业获得经济利益。比如浙江省的大唐镇专门生产各种袜子，在这个镇里，由 计算 机控制的制袜机大概有 5 　 000 台，年生产量为 20 亿双袜子。袜子的原料供应商、设备供应和维修商、信息提供商、贸易商、相关的设计商都集聚在这儿，形成了一个具有世界级竞争能力的集群。大唐镇的旁边有一个镇叫大陈镇，专门做衬衣，年生产 8 亿件衬衣。衬衣的生产环节被分开，领子、钮扣、锁眼等所有的工序都被分离， 500 多家企业之间形成细密的专业化分工和合作网络，而且衬衣的销售企业也集中在这儿。从这些例子可归纳出此类规模经济的特征：第一，此类规模经济可与范围经济共存、交互和互补；第二，这种互补组合能够促进技术自主创新；第三，此类新型的规模经济是带动城市经济发展的主动力。

3.3.2最佳城市规模

　　 中国 经济学家经常说最佳的城市规模至少在 100 万人以上。德国经济学家认为， 20 万人左右的城市能形成最佳规模经济。而意大利的理论界则认为 5 万人口就可达到最佳城市规模。由此可见，各国城市规划师和经济学家们对什么是最佳城市规模的评价差别很大。其实，最佳城市规模首先与城市的产业特性有关系。交易范围越广泛的产业，对城市的规模要求就越小。瑞典的达沃斯和法国电影城嘎纳都是非常专业化的城市，主要的产业是 旅游 业和会展业，都属高端产业，因此城市规模很小， 5 万～ 10 万人口就能成为很有竞争力的城市。法国还有个专门产香水的小城市，只有 1.5 万人口，但是几乎所有的法国香水都是从那个城市里面生产出来的，因为它生产高端产品，所以城市规模也很小。其次，最佳城市规模与城市之间的互补合作有关系。在功能互补性强的城市群中，单个的小城市甚至小城镇都具有规模效应。例如，为什么 8 亿件衬衣能从一个镇里生产出来？原来这个镇的旁边有个义乌市，义乌市是全国最大的小商品交易中心，且它们的距离只有 20 　 km ，衬衣生产出来后马上就被拿到义乌市去销售。这两个城镇把销售和生产组合起来了，它们之间的协作关系非常密切，形成了地区规模经济。因此，大陈镇尽管不到 5 万人，但其规模经济的效益很好。由此可见，城市之间的合作与分工关系越紧密，单个城市的最佳规模就越小。再次，最佳城市规模与城市的独特性有关系。凡具有独特产业、独特集群、独特资源、独特景观的城市，其最佳规模就小。如云南省的丽江，就是因为具有独特的城市历史文化遗产、风貌，旅游者越来越多，城市发展就快。

3.3.3城市间的合作目标

　　城市之间的合作目标和方式、基础设施的共建、资源共享、生态环境共保等，都需要通过规划协调安排。既然影响最佳城市规模的因素众多，城市群规划和体系规划就要着眼于保护和利用这些影响因素，只有这样才能确保大、中、小城市协调发展。经济发展更要通过企业集群和大、中、小城市之间的功能互补来达到共树优势产业的目的。

3.3.4城市间竞合的协调模式

　　城市之间竞争与合作的协调模式较多，如召开圆桌会议、签订合作契约、成立区域性协调大政府、及时调整行政区划等。共性的问题要通过统一规划来达成共识。我们有许多的市委书记、市长，经常参加各种区域、城市群发展协调会，但一般这种协调会没有一点用处，因为没有 科学 、有效的规划，协调的目的、手段都没搞清楚，无非是大家坐在一起吃喝一顿，不能解决任何问题。城镇群协调发展一定要建立在有效的规划上，然后围绕规划开展共同行动，而且相互之间要开放边界、消除交易的门槛，共同建立贸易质量、污染控制等标准。尤其是新疆、内蒙、黑龙江等省区，更要与周边国家建立的区域贸易区合作，共同降低创业门槛，繁荣地方经济。因此，城市之间的合作不仅是区域、省际之间的协作，还需要跨国界的协作。

４、城市规划变革的几项近期任务

4.1强化城镇体系规划

　　城镇体系规划现在越来越健全，实际上已经成为当前国内最为成熟的区域规划。但要其承担起区域协调发展的重任，还需进一步改进。首先，要强化上下级城镇体系规划之间的衔接。当前，我们正在修编全国城镇体系规划。在这个城市体系规划中，我们不仅要注重城市密集区的协调发展，而且还要关注口岸城市，因为正是这些口岸城市决定了我国与别的国家争夺能源、资源的能力。在城镇体系中，尽管口岸城市的规模比较小，但是地位重要，发展潜力巨大，因而要加快交通设施的建设，进一步发挥作用。从某种意义上说，提高口岸城市的竞争力，就等于提高了区域和国家的竞争力。其次，要强化区域的城镇体系规划。尤其在经济快速发展的城镇密集区、城市带和生态敏感度高的地区，都要跨区域、省域和城市行政区编制城镇体系规划。再次，要加强省域的城市体系规划的修编质量和管理力度。省域城市体系规划是法定的规划，要报国务院批准，并且要根据变化，五年到十年修编一次。最后，要加强市域的城镇体系规划。原有的市域城镇体系规划内容简单，管理制度缺失，本来是作为修编城市总体规划的 参考 之用。现在胡锦涛主席提出来要编制全国城市体系规划，因此，此类规划的调控作用将大大加强。在城市体系规划中，应划定禁止建设区、调控建设区和宜建区。禁止建设区就是生态保护、灾害频发和水土容易流失的地区，还包括文化、自然遗产集中的地区，古墓葬区等。调控建设区是指经过严格的批准才可以进行建设的地区，如港口、交通枢纽、生态敏感度高的地区、城市风貌影响区等。调控建设区的建设批准权要上收，要进行控制和管理。宜建区是一般的城市规划、城镇规划、村庄规划调控的地区。另外，“一书两证”等许可证管理制度要与城镇体系规划配套，在城市规划区外围建设电厂、高速公路，也都要通过城镇体系规划来进行“一书两证”的管理。

4.2深化城市总体规划调控内容

　　首先，要增强城市总体规划的综合调控性。发达国家的城市规划体系中的地区发展战略规划，一般都强调综合调控性，既要关注社会公平、经济发展，又要关注城市建设，规划的综合性越来越强。其次，要明确强制性的内容，明确哪些资源和设施是需要总体规划强制性保护的。比如城市的边界、落脚点要确定，城市的水系、绿地、水源地、大容量交通枢纽、飞机场、高速铁路的接口用地要得到严格保护，这些都是强制性的内容。这方面的教训不少，例如，有个城市对水源的周边用地没有控制好，结果在水源地建了一个铁矿厂，有一天发现自来水全变臭变黄了，才知道原来是铁矿厂管道漏水，污水进入自来水水源，整个城市停水好几天。幸好是铁矿，如果是金矿的话就要用氰化钠，那就是剧毒品，那么城市的所有居民都要遭殃。因此，城市总体规划要列出强制性内容，以现代 法律 的强制力来保护资源。再次，要把综合交通体系规划、湖泊水系规划和历史名城的保护规划作为城市总体规划的有机组成部分。综合交通体系规划包括城市主要的交通线与外部交通线的接口，航空、港口、铁路之间的衔接和定位，以及城市的主要交通干道等，还有城市自行车道、步行道都要统一进行考虑。不能像珠海等少数南方城市那样，取消了城市中的自行车道，那不是资源节约型、环境友好型的城市。城市总体规划中还必须要有湖泊水系规划。大多数城市自古以来就是傍水建立的，如杭州就有 300 多条河流，对这些水系要通过编制专门的规划进行细致的保护和合理利用。再就是历史名城的保护规划。作为文明古国，我国有 102 个国家级历史文化名城，这些不可再生的高等资源是全民族的瑰宝和全人类的财富，必须认真进行保护。历史文化名城保护规划有三个层次：一是重点文物的保护，二是历史街区的保护，三是风貌协调带的保护。这三个层次的内容、重点和控制对象都是不一样的，需要分门别类进行监控。

4.3强调四线的控制

　　绿线管制是通过在总体规划和下一个层次规划里划定绿线来明确生态保护区、水源保护区、城市公园、城市公共绿地等。这些范围的边界一经划定，谁都不能占用，因为这些是公共财产，是城市可持续发展的资本。紫线管制历史街区、风貌控制区。城市老区风貌必须要得到控制，否则，在历史街区里面或旁边建几座摩天大楼或玻璃幕墙的大楼，老城区的整体风格就荡然无存了，城市历史文脉就会中断，城市就失去了魅力。黄线管制城市的重大基础设施用地，如城市交通要道、高速公路、机场的预留地、运动场的预留地，甚至城市的污水处理厂、发电厂、垃圾中转站、垃圾场等的预留地，都是要事先通过规划进行控制的，谁都不能动。现在我们遇到一个问题，谁都不愿意把垃圾中转站放到自己的旁边。让市长最痛苦的事之一就是经常有人告状，要求某个垃圾厂或垃圾中转站搬迁，而且来的又都是强有力的人物，往往是拿来了书记或上一级领导的批示。但是城市没有垃圾中转站，没有垃圾处理厂行吗？就因为我们以前的规划没有确定它们的用地，所以今天才造成此类困惑。现在的规划就要求首先把黄线划出来，黄线控制的地方要通过法定的规划进行严格控制和公示。谁要购买旁边的房地产，就得注意 分析 ，这旁边有垃圾厂，价格就上不去。如果预先没有控制，现在突然说要建一个垃圾处理厂，人家当然要告状，或者就不允许你建，垃圾处理厂就建不起来，城市垃圾就没法堆放。太原市中心有个很大的垃圾村，就是因为垃圾中转站的建设问题没解决，所以垃圾被乱堆放在那里。蓝线是管制城市的水系。这些自然和人工的水系，是上千年城市演变的见证和城市健康运行的保障系统，应严格加以保护。水系涉及城市的防灾、生态环境和独特风貌，水系同时又是城市的灵魂，有水才有城。城市水系包括河流、湖泊、湿地、海岸线、防洪渠道等，都要由蓝线进行管制，不能随意更改。

4.4提高控制性详细规划的质量

　　因为城市总体规划往往是在万分之一的图上进行制作，而且实际上总体规划严格来说是一种战略性规划，所以必须通过编制后续的控制性详细规划来引导建设。控制性详细规划的地理坐标非常明确，它能真正起到引导城市建设、控制用地的作用。控制性详细规划往往有这么几个调控要素：容积率、建筑高度、公共配套比例、出路口设置，而且红线、黄线、蓝线、绿线、紫线都要被划到控制性详细规划里面去才能得到落实。我们一方面要提高控制性详细规划的编制质量，另一方面要扩大它在城市里的覆盖面。没有编制控制性详细规划的地区就不能建设，不能批地，不能征地，任何开发建设都必须要控制性详细规划编制先行。控制性详细规划本身就是一种强制实施的法律，经过城市人民政府批准并对外公布之后，就必须依法实施，各方都要遵守，任何人不得违反。我们还要严格执行控制性详细规划的程序，公开运作控制性详细规划的编制、实施、管理、修改等，接受公众的监督，并且要在执行过程中认真贯彻四线管制。

4.5健全规划许可制度

　　城市规划是一整套管理体系，除了空间规划以外，还要有“一书两证”等许可制度。“一书”就是选址意见书，由规划部门根据城市总体规划、控制性详细规划，对建设项目在地理空间上的定位的可行性、合理性进行分析，提出选址意见。当然，现在搞土地拍卖，选址意见书也就变了个形式。拍卖一个地块，事先要对土地性质、环境容量和建设项目种类等进行论证，这就是选址意见书的一种变形。开发商获得土地使用权后，根据选址意见书、土地合同的条款及控制性规划，申请规划许可证。开发商领了规划许可证以后，做建筑设计，再根据建筑设计的审查来获得建筑许可证。这就是“两证”。没有这套许可证制度，总体规划的调控目标就会落空，因此，规划的许可制度一定要健全。许可制度是依法可循的，谁要是违反这个制度，乱干预，就必须受到处罚。

4.6建立规划监督员制度

　　城市规划建设的结果是刚性的，城市如果建了不应该建的建筑，再想把它拆掉就会造成巨大的损失。比如，建筑压了黄线，或是压了紫线，或是占据了城市绿化带，那就要进行拆除。而如果这个建筑是政府批准建的，那政府就要按照法律全额赔偿，费用极其高昂，而且纠正此类错误的周期也很长。再比如一个古老的建筑，要是把它拆掉了重新建起来就是假古董，一分钱也不值。现在，我们有些干部非常喜欢拆老的街区、老的街道，把它的面貌进行更新，这是最愚蠢的表现之一。有的领导以为新的就是好的，在任几年就要改造一番，旧貌变新颜。这种观念千万要不得。这些老建筑有几百年的历史文化积淀，把它们变成新建筑，看上去很摩登，实际上这个城市已失去了魅力。这两者一个是 艺术 品，另一个只是现代化建筑，相差很大。这就相当于你们家里有一幅祖传的画，看上去是黄黄的、灰溜溜的，但它是艺术珍品，价值几百万。如果你的儿孙提出来，这陈旧的画有什么好看的，把它拿去重新涂画成水彩画，你同意不同意？现在，对待城市的古建筑、历史街区，就有很多人干这种傻事。甘肃天水市是历史文化名城，居然有人把一条街上的建筑全改成仿古建筑。云南的建水县城是国家级历史文化名城，省人大副主任的儿子搞房地产公司，拆掉了 30 幢清朝的建筑，盖起了仿清建筑，不伦不类的。为此，负决策责任的县委书记、县长全部被免职。我们一定要记住这些教训。

　　所谓规划监督员，就是由建设厅派到各个历史文化名城、各个风景区去，在那里长期蹲点，帮助地方政府进行城市规划方面的决策的人。比如像拆除旧建筑这样的事情，就一定要经过规划监督员的批准，这样就能有效地保护历史建筑和城市风貌。现在，四川、贵州都已经建立了这样的制度。我国绝大多数省份的历史古迹非常多，自然遗产、景观资源也非常丰富，许多古建筑式样独特、精美绝伦。如果把这些老祖宗留下的东西破坏了，那么民族风格也没有了，旅游景点也消失了，可持续发展的资源也被葬送了。因此，这些不可再生的资源都要加以保护。

4.7完善规划委员会制度

　　重大的项目、规划的修编都要经过规划委员会集体讨论审批。建立和完善此项制度有几个重点：一是专家的人数要多于行政官员的人数，不能是市长办公会议的翻版；二是大多数专家一定要是城市规划类的专家，隔行如隔山，以别的专家凑数往往会误事；三是决策要民主，少数服从多数；四是要强化规划委员会的执法功能，对违反规划的人与事，委员会要作出决定，向党委、政府和司法部门报告，及时依法作出处罚和纠正。规划委员会主任一般都是市长或分管规划的副市长，主要是起召集人的作用，是平等的一员，不能照搬行政首长负责制。

4.8优化规划过程控制

　　一要强化近期建设规划。城市总体规划期限为 20 年，时间很长，因此要通过五年一编的近期建设规划的修编，对近几年要开发的区域和实施的项目进行周密的规划论证并制定行动方案，以确保总体规划的实施。二要强调规划的公示，从编制一直到执行、修改都要公开，尽最大可能吸收群众的意见和智慧，并接受他们的监督，切实防止权力对规划的乱干预。三要坚决遏制违法建筑。要下决心坚决拆除违法建筑，不能让挑战城市规划法规的违法建筑泛滥成灾。

4.9强化城市经营与城市规划的协同性

　　第一，规划着眼于长远利益，城市经营着眼于眼前利益；规划是从整个区域的均衡来强调“五个统筹”的调控，城市经营是注重局部利益的实现；规划是讲求社会的公平，经营是利用市场机制的作用来提高资源配置的效率。两者之间是互补的关系。第二，规划为城市建设和扩张设置科学的轨道。城镇化速率越高，城市发展动力越大，轨道就要越精密、越严格，可控性也要越强，就像火车跑得越快，就需要构造越高级的轨道一样。第三，要间接地和直接地增强城市的竞争力。城市规划制定好轨道，使城市经营所产生的各种各样的作用力，都朝着增强城市竞争力的方向发挥，而不仅仅是为个人和企业谋利益。显然，在市场化不断深入的今天，规划变革的方向不仅要弥补市场的失效，而且还要强化与城市经营的协同性。

５、结语

　　总之，我国城市规划变革是一项无先例可援的系统工程。首先，必须依据我国经济和社会转型的特征和面临的实际问题，有针对性地进行变革。其次，必须从理论上分清“市场失效”、“市场界限”、“政府失效”，以及城市两个凝聚力的作用的发挥等现象和规律，有的放矢地进行变革。再次，要注意到城镇化是一种集群现象，而不能“单打独斗”，必须充分发挥集群的作用，深刻理解城市是一种复杂的自组织主体，要发挥城市自组织的引导作用。最后，还应该注意到城市规划变革要从逐项体制的改良入手，积少成多，稳步扩展，才能确保对城镇化持续、有效的调控。

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