关于对农村集体土地征收性质的探讨(1)(2)
2017-06-08 01:04
导读：三、对农村集体土地征收的性质 对农村集体土地征收的性质决定着征收补偿的性质与分配方式。在现代法治国家，土地征收属于一种附有严格法定条件的
三、对农村集体土地征收的性质
对农村集体土地征收的性质决定着征收补偿的性质与分配方式。在现代法治国家，土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。如美国宪法第5条修正案规定，准许联邦政府占有私人财产，但必须具备三个条件：即为公共利益而征收、予以公正的补偿和经过正当法律手续［7］。这事实上是确定了对土地征收的性质。但在我国对土地征收性质的定位，目前学术界并无一致的见解［8］，在现实中造成了很大的混乱，是产生诸多补偿问题的根源。基于目前的法制体系，笔者认为对农村集体土地的征收主要具有以下性质：
（一）主体缺位
在对农村土地的征收中，主要涉及国家、集体和个人三方利益，在这三者之中，集体土地的主体是谁？谁对土地拥有最终的处置权？理论上，宪法和有关法律似乎已经做了明确的规定，农村土地所有权属于集体，农村土地的主体是“集体”，但实际上理论和实际是脱节的。现实中不仅存在着土地所有权主体不到位、权利义务不明晰的问题［9］，而且问题很复杂［10］。目前从总体上讲，对农村集体土地的主体资格主要有三种不同的认识：国家主体说［11］，村集体主体说［9］，村民个人主体说［12］。
国家主体说是从其现实性和实质性上而言的。根据“实质高于形式”的原则，农村集体土地名义上虽然属农村集体所有，但农民并没有处置权，实质上仍是国家在决定农村集体土地的命运。国家对“农民集体” 超越法律强制行使土地所有权，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，农民的集体土地所有权事实上被悬挂，或者说被虚化，国家才是农村土地的终极所有者。国家是否拥有集体土地的所有权，目前争议最大，也越来越受到质疑［13］。
（科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理） 集体主体说是从现行法律意义上而言的。《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”
［14］。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但该观点的关键问题是“集体的范围”没有得到很好的解决，争议较大。如《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见》第三条规定：“关于诉讼当事人问题。依法享有集体土地所有权的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼”［15］，就是对“集体”范围的一种含糊提法。基于不同的认识，“集体主体说”又有很多不同的观点。按集体的范围不同，“农民集体”有“乡（镇）集体 村集体”［9］、“村集体”［16］和“村民小组”［10］等不同的观点，其中“村集体说”占主流；按集体的性质“农民集体”有“村民集体”和“集体经济组织集体”等不同的观点。
村民个人主体说是从改革的方向上而言，该观点认为中国现行的农村用地制度只能算是一种临时性安排，因为它和真正的市场经济原则仍有极不相容之处，应该使农村集体土地所有权明确为农民个人所有，有序地推动农村用地私有化，将农村用地私有化和城市化有机结合起来。
（科教作文网http://zw.ΝsΕAc.Com编辑整理） 对于上述各种观点，笔者认为，将国家作为征地主体不是法律赋予的，而是法律在实际执行中的变形，既不合法又不合理。将农民集体作为征地主体，虽然是现行法律规定的，但集体的概念过于宽泛和空洞，既没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，同时也没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。在实践中，农村集体土地所有权事实上已被土地使用权所代替，这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度复杂化，其结果是主体不明，谁都有权，谁也都无权。把村民个人作为目前征地的主体看似可行，但缺乏法律依据，突破了我国现行的土地制度，涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。尽管近年“两会”期间屡有代表或委员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案，但短期内实现的可能性不大。综合上述原因，事实上农村集体土地的主体是缺位和虚化的。
