我国集体林权制度改革背景及动因分析(1)(2)
2017-06-12 01:10
导读：（二）统管模式走向衰落，成为一种不可逆转的态势 根据产权理论，排他性是产权的最本质属性，排他性的缺乏或瑕疵是产权受损的最基本原因。统管模
（二）统管模式走向衰落，成为一种不可逆转的态势
根据产权理论，排他性是产权的最本质属性，排他性的缺乏或瑕疵是产权受损的最基本原因。统管模式的产权特征是所有权、使用权、经营权、收益权均属于农民集体，其性质为公有产权。而公有产权排他性应体现为：对内排斥任何单个或少数成员对集体财产的任意占夺，对外排斥其他主体对集体财产的支配、控制与侵占。［3］但在我国集体林区，这一模式的产权排他性严重缺失。
第一，难以排斥来自村集体内部成员（主要是村干部）的任意占夺。按照我国法律规定，村委会是农民集体所有权的行使者，其行为宗旨应该是农民利益的实现与保护；但农民政治权利和自治组织的缺乏，使农民集体内部缺乏有效监督机制或监督成本过高，从而形成大量的“干部林”，“农民集体”产权实为村干部个人或少数人的产权，普通农民除享有村内有限的基础公共设施外，既无经营权又无直接收益权。在调研过程中，几乎每个村的村干部和村民对于“卖集体山林原因”的答案如出一辙：弥补村财政缺口。因此，村民将集体山林称为“干部林”，是村干部的“银行”。
第二，难以排斥社区外政府行为对村集体山林的支配、控制甚至侵占。我国林业体制的运行保留着浓厚的计划经济特征，村委会是整个体制运行链的最后一个环节。“林业三定”之后，随着投资主体多元化，国社合作造林、买卖青山、公益林划定等一系列“走马灯”式政策和项目的实施实际上是对村集体山林产权的重新分配过程。笔者的调研结果表明：7个样本村中均存在公益林划定和国社合作造林情形，4个村涉及拨交林地给国有林场问题。因此而导致村集体林权流失或不完全产权平均占村集体林地总面积的47%，最高的建瓯市盛前村高达64%，最低的邵武市高南村也达29%。［4］此外，集资摊派也是政府对村集体山林支配的主要途径之一。整个邵武市在90年代卖出的1/3的林子与上级政府推行的农村基金会相关。
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随着内外强权对集体林资源的支配、控制与侵占，这一模式必然走向衰落，这已是不可逆转的现实：福建省许多地方在2003年改革之前，完全产权属于村集体的山林越来越少。以2000年建瓯市3个样本村调研结果为例，东源村已没有统管山林，盛前村和叶坊村也都只保留了7.5%的统管山林（表1）。
二、集体林权制度改革动因分析：农民与政府间的反复博弈
如前所述，统管模式和林业股份合作制的失败是我国集体林初始产权由“统”向“分”制度变迁的背景条件，而在制度变迁中农民与政府间的反复博弈则推动了集体林初始产权在集体成员间平等分配的进程。
（一）政府行为的负外部性加剧了利益相关者之间的冲突
政府行政权力的特殊性导致其行为对其他利益主体福利可能带来受益（正外部性）或受损（负外部性）结果。我国计划经济和过于集中的行政权遗留的制度环境形成了我国政府权力的弱限制性，而市场机制形成过程中的利益驱动则加大了政府行为负外部性的可能。从“林业三定”开始，每一次集体林产权政策和项目都对集体林初始产权在不同利益主体之间重新配置，经过二十多年的积淀，集体林权产权冲突频繁且严重。以冲突主体为标准，可以将冲突分为两类：
第一类是农民集体与社区外组织、个人的产权冲突，其中包括农民与政府（包括林业部门）、农民与国有林场、农民与个人之间的产权冲突。
首先，农民与政府（林业部门）之间、农民与国有林场之间的产权冲突。在福建省，这一冲突主要是由国社造林和公益林建设形成的。国社造林问题最为突出，既导致了农民与国有林场之间的产权冲突，又是农民与地方政府之间的产权冲突的主要表现形式之一。 共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者):张红霄
