四元主体联合创新中国铁路体制(6)
2017-09-27 01:23
导读：下面将具体分析政府活动的方式、手段、限度等，这样可凸现政府变迁行为的特殊性。 １）政府“出卖特许权”的行为－－一箭双雕。 政府放松管制可以
下面将具体分析政府活动的方式、手段、限度等，这样可凸现政府变迁行为的特殊性。
１）政府“出卖特许权”的行为－－一箭双雕。
政府放松管制可以有很多方面，其中重要的内容之一就是取消或削弱或让度或出卖属于政府的垄断权。例如：定价权、税收减免权、贷款审批权等。但是政府并没有无偿放弃这些权利，而是把这种管制的放松与投资结合在一起，即通过特许三茂公司一定的权利，而分享公司资产的所有权。铁道部代表中央分享三茂铁路公司资产所有权 45% ，并非依据其直接投资额。它享有多于其投资额的所有权，理由无非是：贷款是政府担保的；债券是靠政府发行的；中央和地方都给予了公司许多优惠政策，包括减免税；给予了公司一定的定价权、运输优先权、调度权等等。例如，铁道部给予三茂公司五年在国家所定运价基础上提价 50% 的权利，把提价收入的 70% 、即 3.6 亿元人民币用于偿债。政府实际上是在出卖特许权。它起着双重作用：一是放松管制，因而也是政府的一种制度创新行为。另一方面，又是一种投资行为，因为政府把它作为一种投资从而分享资产所有权的手段，把特许权资本化了。也只有政府才能获取这种双重收益，因为只有它才能生产和拥有这些特许权。客观上，政府这种行为，对于三茂铁路公司和整个新体制的成长来说，也是有益的。从某种意义上说，政府是在与三茂铁路公司做一种交易。政府以特许权换资本，三茂公司即以资产所有权及其收益换生存和自由。但是，人们不禁要担心：政府是否会不断生产和拥有这种特许权？即使在完备的市场体制下，政府也同样有生产和出售这种特许权的可能。只不过机会少一些而已。
２）两级放松管制。
政府的放松管制分为两个层级：第一层级是中央政府放松对以地方政府为主体的创新主体的管制；第二层级是地方政府放松对三茂铁路公司的管制。首先是前者。当广东省政府代表民众向中央政府提出合资修建三茂铁路的要求（实际上就是要求放松进入铁路行业的管制）时，中央政府很快同意（前面已分析了原因）。另外，还同意放松了其它许多方面的管制，主要有：融资管制；允许地方政府出面组建化的三茂铁路公司；允许地方政府凭投资分享铁路资产所有权等等。
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第二层级是地方政府放松对三茂铁路公司的管制。它属于政企关系的调整。广东省政府得到中央允许后，创建了三茂铁路公司，上仍然把它界定为“省属国有企业”５ 。不过并没有在三茂公司再生产出原有的“政企不分”。虽然，三茂公司现在仍然受一些干预，主管部门之间也有扯皮现象，但是基本上是政企分开的。作为主管部门的广东省经委，只是宏观上的协调，不干预公司的经营活动。
３）以管制的手段放松管制。
前面已经揭示，政府参加制度创新，都是为了自身的利益，具有诱致性。但是他们推动或实施创新的一些手段带有强制性。政府管制本身就是一种强制。而有趣的是：政府以管制的手段来放松管制，或者说，以强制性手段来培育新体制（政府认为这样做是值得的）。当然不是认所有的放松管制却必须依靠管制的手段。但是有些情况我们也必须关注：无论中央政府对地方政府、中央政府对企业、地方政府对企业，都采用了管制的手段。例如：各级政府对三茂公司的各种优惠政策；给予三茂公司等合资铁路企业以运价浮动权；给予运输优先权等，都是靠强制力支持三茂公司。最典型的案例是：国家依靠强制力，在三茂铁路公司营运初期运量不饱和的情况下，为了使其生存，强行把一些运输业务调度到三茂铁路线上。而对于客户或货主来说，完全可以走另外的路线，因价格差异而降低成本。产权划分比例通过谈判不能确定时，最后依靠行政力量裁定，也是靠强制手段促使产权制度变革的表现。我们揭示这一事实，也许能给人们以更多更深的思考：到底如何认识和评价政府在制度变迁中的地位和作用？
