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从“污染物‘末端’处理”到“清洁生产”-发达(3)

2013-05-20 01:19 “市场经济下的环境法制初探”，载《可持续发展之路-北京大学首次可持续发展科学讨论会论文集》，北京大学出版社1994年版，第246页。）。 环境纳污（自净）能力资源的商品化，可以促使污染者加强生产管理并积极采用对环境有利的先进的清洁工艺技术，以降低能源、原材料的消耗量和排污量，从而达到降低成本的目的。而且，节余的排污指标可以用于扩大生产规模或有偿转让，有利于环境资源利用效率的提高和环境的改善。可见，政府控制下的排污权交易市场，应是市场体系的特殊组成部分，是促进可持续发展的有效方法。在该排污权交易市场中，同一企业集团下属的不同企业，不同企业集团、不同行业的企业，甚至环保组织，均可作为市场主体。

　　环境标志是一种张贴在商品或其他包装物上的图形，属于证明商标。它在政府、企业和消费者之间架起了一座传递环境信息的“桥梁”，向消费者表明该产品不仅质量合格，而且其生产、使用和处置过程也符合国家环保要求，可以促使广大消费者通过选购商品而间接参与环境保护。

　　实行环境标志制度，就是根据有关环境标准和规定，由国家指定的认证机构确认并颁发环境标志和证书，从而证明某一产品符合环保要求，对生态环境无害。由于认证标准包含资源配置、生产工艺技术、产品循环利用以及废弃物处理等各个方面，因此该制度的实施是对产品全过程环境行为进行控制管理，是推行清洁生产、落实污染预防原则的有力手段。就企业方面而言，实行环境标志制度可以为其调整产品及产业结构、开发新产品、治理污染等活动提供资源合理配置、清洁工艺技术、最佳处理技术、资源循环利用、污染治理技术和设备等方面的信息和导向，并且有助于持有环境标志的企业树立良好的市场形象、打开产品销路和克服环境标志贸易壁垒，更好地参与国内、国际市场的竞争。总之，环境标志制度已成为实施可持续发展战略的重要工具，在发达国家应用普遍，效果良好，在中国也已开始施行。虽然其常常在国际贸易中成为一种非关税贸易壁垒而受到许多国家特别是发展中国家的批评和反对，在操作中也存在一些不足，但总体上还是应当肯定的。

　　押金制和执行鼓励金也是较为常见的。所谓押金制是指对可能造成污染的产品如啤酒瓶、饮料瓶等加收一份押金，当把这些潜在的污染物送回收集系统而避免了污染时即退还这份押金；执行鼓励金包括违章费和执行债券两种形式。所谓违章费即对违反环境法律法规的污染者依其违法行为获利的大小而收取一定的金额；执行债券也叫保证金，是政府为了使污染者遵守环境法律法规而预先收取一定的金额，一旦遵守了有关法律法规即退款。此外，政府优先采购环境无害产品以及实行环境损害责任保险等也都具有明显的激励作用。环境损害责任保险只能在环保水平较高、市场特别是保险市场功能完善的条件下才能得以充分运用。

　　最后一种模式为“自我调控”，即通过宣传、教育、合作与交流等，鼓励公众、非政府组织、工业企业改变其环境行为。一般说来，某一国的直接管制越严厉，经济技术水平越高，人们的环境意识越强，该模式发挥的作用就越大。

　　就“直接控制”与“间接调控”、“自我调控”的关系来看，应当属于主从关系。以下简要分析之。促使企业技术进步、落实清洁生产和预防性原则，保护环境资源的因素，包括内因和外因两个方面。除了利润最大化这一内在动力外，直接行政控制的强制性和经济手段的强有力刺激等外部条件均起着极为重要的作用。一般来说，行政控制的适用具有普遍性、基础性的特点，而且随着经济技术水平的提高，强制性措施的可行性和效果均会增强。而经济手段的适用则存在一定的局限性和补充性：某些对公众身体健康危害极大的污染物，如有毒化学品、重金属等，经济手段失去了应用的前提，行政手段成为唯一的控制手段；有些经济手段如加速折旧、补贴、税收优惠等，本身并不能使进入环境的污染物减少，也不能使安置污染防治设施有利可图，而只是减少了污染者在防治设施上的开支，使直接行政控制的严厉性有所缓和，如果没有强制性措施作后盾，任何合乎理性的企业都不会因为有此类经济刺激而积极进行污染防治。因此，环境管理中“直接控制”的基础性主体地位是不可替代的，经济手段往往只能使严厉的直接控制方案变得“温和”而有助于其实施，属于“自愿”基础上的经济技术强制措施，是对直接控制措施的有力配合与补充。人们普遍认为环境经济手段和制度有利于提高灵活性和效率，能够为进一步消除污染以及技术进步提供持续不断的压力并刺激创新，因而更加有利于预防性环境政策的实现。至于“自我调控”手段的补充地位，则极为显然。

　　二 发达国家环境保护法律实践的发展趋势分析

　　本世纪50年代、60年代以来，全球范围内特别是发达国家环境公害泛滥，促使各国相继制定了大量以污染控制为主的法律法规，确立了“命令和控制”行政管理模式，要求工矿企业的污染物排放在限定的时间内达到排放限额标准（普遍实行污染物的“总量控制”），同时还要求政府机构在作出决定的过程中考虑其决定对环境的不良影响，如美国《国家环境政策法》规定：“联邦政府的一切机构，在采取会对人类环境产生明显的重大影响的联邦行动时，应当编制一份详尽的说明书，其中应包括拟议中的行动将对环境产生的影响”。由于各国污染控制法规大都采用了严厉的“技术强制”处理方式，即强迫现有污染源“重新符合”排污限额，强迫新污染源采用“最佳实用技术”（bpt）， “命令的控制”模式发挥了重要作用：西方国家大多数城镇的空气比60年代干净得多；一些原来污染严重的河流、湖泊得到了恢复和保护；有害废物、有毒化学品和农药也得到了有效的管理。在自然资源的开发、保护方面，政府的规划、计划、事先审批以及许可证等行政管理方法也发挥着极其重要的作用并取得了良好的效果。如美国法律确认，应当对某些特殊性质的地域、特殊种类的动植物提供特别保护。这些资源的保护相对于它们的其他用途而言享有优先权，取走或使用这些资源，只有在某些极特殊的情况下才能被允许（注：拉里·麦克唐纳：“美国环境法体系概述”，载《中美环境法学术讨论会论文集》，