公共管理思想演变轨迹探析(1)(2)
2015-05-26 02:10
导读：到20世纪70年代，国家对于社会事务的干预达到了登峰造极的地步，过度干预造成的负面影响越来越大。在这一背景之下，布坎南（Buchanan）和图洛克（Tu
到20世纪70年代，国家对于社会事务的干预达到了登峰造极的地步，过度干预造成的负面影响越来越大。在这一背景之下，布坎南（Buchanan）和图洛克（Tullock）等人提出了公共选择理论。该理论以当代经济学的基本假设（即所有个人都追求自身利益最大化）为前提，依据自由市场交换能使双方都获利的经济学原理，推导出由政治家、官僚组成的政府也不过是追求自身利益最大化的组织而已的结论，打破了政府作为公共利益代表最大化的神话。在公共选择理论倡导者看来，政府并不是万能的，市场不能解决的问题政府也可能同样无法解决。由于这一理论的影响，政府作为惟一的管理主体的时代一去不复返。同一时期，以“黑堡宣言”（Blacksburg Manifesto）作为兴起标志，“政府的本质是什么”、“政府应履行什么样的职能”等许多行政核心问题再次成为人们关注的焦点,对这些问题的讨论最终促成了治道(Govemance)变革。
在治道变革的推动下，公共管理进入了社会本位，形成了政府、非政府组织与公民三类管理主体平等互动的格局。“‘只有政府、只能政府才能管理, 只有政府、只能政府才能管理好’的政府本位理念, 并不能为公共管理的公共性和社会性提供一个切实的保障, 也无法真正促成高效的管理。”管理主体与管理客体的界限越来越模糊，公民与政府在良好的关系中合作与协商。凡是管理客体可以自己解决的问题政府就不必干预；管理客体可以直接参与到政策的制定中；在一些社区，作为社区居民的管理客体甚至成为自身的管理主体。而管理主体与管理客体的关系也由早期的命令、控制、指导关系变为一种对话协商关系，即以“人本、责任、服务”精神为核心的“参与、合作、互动”方式。［3］
虽然通过给予管理客体更大的独立性，管理主体能够在避免扩大规模的同时管理更多的公共事务，但是管理主体与管理客体共享权力、分享责任机制带来的各自界限模糊、责任认定的困难，为管理主体互相推诿、转嫁责任提供了可能，并引发出行政伦理等问题。有鉴于此，在可以预见的未来，管理主体与管理客体的界限有可能会重新清晰起来。
内容来自www.nseac.com 二、 政治与行政的分离与融合
从1887年威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）发表《行政学之研究》开始，行政与政治逐渐分离，公共管理的研究重点转向“行政”。威尔逊在该文中指出，与制定一部宪法相比，执行一部宪法正变得日趋困难，强调应对行政管理进行专门研究。他还认为国家权力掌握在决定政治的议会和执行部门的手中，这就从结构上否定了三权分立，确立了行政与政治两分法。古德诺（Frank .J. Goodnow）则系统全面地阐述了行政与政治两分法，认为行政将成为现代政府的中心问题。[注: 在时期划分上,本文参考了张国庆《行政管理学概论》第2版绪论部分，见
北京大学出版社2000年版。]
现在已经有学者试图通过这方面研究来打破这样一种局限，较有代表性的是新公共服务理论。“当人们抱怨官僚组织的问题时，人们总是倾向于将其归咎于官僚组织的管理问题。而事实上，问题出在官僚组织的治理上。”［4］持类似立场的学者们进一步地将官僚制政府弊端的原因归结为传统议会——政府治理结构的失效，从而将目光从政府内部转移到了与政府相关的政治制度上。新公共服务理论的代表人物罗伯┨亍B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特认为，新公共服务是指“关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想，而且这种治理体系将公民置于中心位置”［5］。换言之，新公共服务的锋芒直指新公共管理的“掌舵而非划桨”原则。在对这一流行语进行批判的基础上，新公共服务的理论家试图重新确定公务员和公民之间的关系。新公共管理改革虽然改变了政府作为公共服务直接提供者的角色，但是政府仍旧拥有极大的权力来制定执行公共政策。新公共服务理论正是要改变“政府独自掌舵”的局面，强调政府是人民的，政府在为“国家”这条船掌舵之时必须听从人民的意见。因此，政府的首要作用乃是帮助公民实现他们的公共利益而不是去驾驭社会。
