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引言 （转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网） 本文来自中国科教评价网 （科教范文网 fw.nseac.com编辑发布）
进入2001年，上市公司造假案开始集中引爆，银广厦、麦科特、康赛集团等几10家上市公司因造假受到中国证监会的严厉查处，为其出具审计报告的会计师事务所、注册会计师难善其身。其中最具代表性和影响力的为“银广夏”案件，2001年8月，《财经》杂志以大量的证据对银广夏公司的所谓绩优提出置疑。此文1出，引起市场的轩然大波，银广夏被迫停牌。后经财政部、证监会联合立案调查，查明银广夏通过伪造购销合同和出口报关单、虚开增值税发票等手段，虚构利润7.63亿元。同时也查明深圳中天勤会计师事务所及其签字注册会计师违反法律法规和职业道德，为银广夏出具严重失实的无保留意见的审计报告。为此，财政部吊销了中天勤及其签字注册会计师的执业资格，有关人员也被追究相应责任。因而，人们在问责“经济警察”职业道德的同时，也开始反思CPA行业背后的监管问题。
1、我国CPA行业监管的问题
（1）与CPA行业监管有关的法律法规不完善
现行《注册会计师法》赋予财政部监管我国注册会计师行业的权责；而《证券法》则规定证监会对取得证券、期货相关业务执业资格的会计师事务所和注册会计师执行证券、期货相关业务进行监督。可见，这两部规范注册会计师行业监管的主要法律对监管者的规定存在矛盾，而且与我国所有的行政立法缺陷1样，授予监管者的权力过于宽泛和原则化，缺乏可操作性。同时按《注册会计师法》和《证券法》规定只要注册会计师的工作程序符合有关的专业标准的要求，即使其工作结果与实际情况不1致，也不1定要承担法律责任，而《公司法》、《刑法》、《股票发行和交易管理暂行条例》等法律则强调注册会计师要根据其工作的实际结果来决定是否要承担相应的法律责任。相关法律的不同规定和相关的司法解释的不1致，使得实际司法判决不1，这显然不利于注册会计师行业的监管。 （科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布）
（2）CPA行业行政监管方面的问题
1. 政府行政管理与协会自律管理界限不清
在我国，各级注册会计师协会是根据政府的行政命令成立的，虽然也设有会员代表大会、理事会、常务理事会等决策机构，但基本上形同虚设，实际情况是秘书处的职能由政府部门规定、人员主要来自财政部门的任命，各级财政部门将协会秘书处作为事业单位来管理，成为政府部门贯彻其管理意图的机构。根据《中国注册会计师协会章程》的规定，理事会的职权包括“聘任本会常设办事机构领导成员”、“审议本会常设办事机构职能部门的设置”、“审议、批准本会常设办事机构的年度工作报告”、“审议、批准本会的年度会费收支报告”等。而上述领域也恰恰是财政部门要行使职权的领域。当理事会真正开始行使职权时，则协会秘书处出现了由财政部门和理事会双重领导的局面。当财政部门的意见与理事会的意见不1致时，矛盾便产生了。
2. 政府行政监管主体之间缺乏有机的权力分配与制衡机制
根据目前我国有关法律、法规、部门规章的规定，财政部、审计署、证监会等部门都具有对注册会计师行业的行政管理权。此外，工商行政管理、民政、税务、外汇管理、法院等单位或部门也都有权监管注册会计师行业。各行政管理部门之间缺乏有机的协调和配合机制，具体表现在：
（1）权力重复设置。例如，财政部和审计署都是社会审计组织的业务主管部门，行使相同的行政权力，工商行政管理局和财政部之间存在权力重复配置，事务所的设立要先经过财政机关审批同意后再由工商行政管理局发给营业执照；
（2）监管部门之间没有正式的配合与协调机制，各自为政。在监督检查中，出现了各个部门检查要求不1致，甚至相互矛盾的情况，使事务所无所适从。 （转载自中国科教评价网www.nseac.com ）
3. 忽视了对协会的监督指导，管理多局限于微观层面，忽视外部市场的质量问题
1直以来，我国注册会计师行业行政管理和协会自律管理之间缺乏沟通和协调机制，行政管理部门对协会的监督和指导不够，把精力集中在对事务所和注册会计师的监管上。我国目前有4300多家事务所，近60000名注册会计师，处于1个买方市场，而且买方并不需要高质量审计服务(李树华，2000；刘峰等，2002)。由此带来的问题是，事务所无法通过提高审计服务质量赢取客户，而只能以价取胜或以出具满足客户需要的审计报告取胜。
（3）CPA行业自律管理方面存在的问题
1. 协会角色错位，奖惩机制不健全
《注册会计师法》第36条规定，“注册会计师协会应当支持注册会计师依法执行业务，维护其合法权益，向有关方面反映其意见和建议”。应当说在维护注册会计师合法权益方面，中央协会与地方协会的同志们都作了大量工作。但是，与《注册会计师法》的要求相比，与广大注册会计师的呼声与要求相比，所做的工作还相差甚远。在现行体制下，由于协会的负责人及其工作人员的经济利益及其个人职位的升迁取决于政府行政官员的安排，那么当行政命令与注册会计师合法权益发生矛盾时，就注定要产生角色冲突，在行业利益受到侵犯时，只能是象征性地“反映和建议”，缺少据理力争的勇气和毅力，更缺少动力机制与制约机制。而且，在行业内对协会成员的奖惩机制相当不健全，要么出现协会的奖惩机制形同虚设，1纸空文；要么是协会受会员的“遥控”，导致奖惩成为会费缴纳多少的间接反映。
2. 协会的现行体制机制不够健全
现行协会作出的发展战略和政策，更多的体现了政府的或协会少数人的主观意图，而这种主观意图因没有经过行业专家和广大注册会计师的科学论证，往往严重脱离行业实际，给行业发展带来负面影响。如在2000年出台从事证券期货相关业务资格及从事金融业务资格事务所“上规模、上水平”政策时，协会简单地默认证券部门及金融部门提出的以“收入规模与人员规模”作为提高门槛的重要条件，而为了使事务所尽早具备条件，协会又明文恢复过去曾经严厉禁止过的“允许设立分所”的政策，为需要保资格的事务所“多、快、好、省”地达到“入门”条件、进行“假联合、假合并”提供了充分的政策空间，导致不少事务所合并后矛盾百出，“总所”与“分所”的法律地位及有效运作体制难以明确和建立，而且在行业内造成“唯大是好”的错觉，协会也似乎忘了如何辅佐行业内占绝大多数的中小型会计师事务所发展的重大课题研究。
3. 执业竞争激烈，无序竞争加剧，执业质量降低
脱钩改制后，会计师事务所失去原有挂靠单位的“关照”，扩展业务的压力大大增加，有些事务所为了自身的生存和发展，在激烈的市场竞争中，采取不正当的手段招揽业务，比如恶意压价、给回扣、付佣金等办法；有的为了不放走业务，甚至迁就委托单位的不合理要求，出具虚假不实的审计报告，这些都在社会上造成极不良的影响。经济鉴证类社会中介机构过多过乱，主管部门自立门户，自定资格考核，形成“资格遍地、政出多门”、会计市场不规范的局面。这些问题的出现，如不积极采取有力措施，加强行业管理，势必影响注册会计师事业的健康发展。
2、对我国CPA行业监管的反思
（1）我国CPA行业监管的发展历程
由于注册会计师协会在CPA行业监管里面扮演了双重角色，我们在思考该行业的监管问题时，最难的就是协会的角色定位及其体制问题。注册会计师协会是注册会计师行业的“火车头”，如果行业的“火车头”方向不明，运作不灵，注册会计师行业要有根本的好转是不可能的。而理顺行业管理体制涉及政府行政体制改革，问题较为复杂，但面对我国注册会计师行业的现状，为追求行业的健康规范发展，注册会计师协会的定位和体制问题是1个迫切需要解决的问题。回顾1下我国注册会计师行业的管理体制，大致分为3个阶段，1是完全行政主导阶段，时间为注册会计师协会成立前后的1段时期，主要由各级财政部门直接行使行业管理权限；2是《注册会计师法》颁布后，尤其是“两所、两师、两会”合并后，对注册会计师行业的管理由完全行政主导过渡到由协会对内作为财政部门的1个事业单位行使法律规定的行政职权和对外作为社会团体行使法律赋予的1部分自律管理权限。从此，协会变成了半官方半自律的组织，扮演着“双重角色”，也正是从这个时候开始，协会作为1个国际通行的自律组织，其自律机制没有建立起来，协会的作用没有得到发挥；3是自2002年11月财政部下发《关于终止委托中国注册会计师协会行使的行政管理职能的通知》（财办发【2002】136号文件），明确批准设立会计师事务所的职能、对注册会计师和会计师事务所的行政监督检查和行政处罚职能由财政部门行使以来，对我国的CPA行业的政府监管力度加强。
（2）对我国CPA行业监管的反思
1. 我国行业自律制度不够完善
由于历史的原因，我国CPA行业的自律作用1直没有得到较好的发挥，主要问题是没有建立会员大会、理事会和秘书处3者制衡的内部治理结构。秘书长权利过大，秘书处代替理事会，理事会形同虚设，表面上是协会，实际上是准政府，本是财政职能的转换变成了1种职能的转移。
2. 我国现阶段的审计失败问题是1个社会问题
对于我国爆发的1系列虚假会计信息误导投资者的重大事件，我们不能排除CPA行业内部的原因，但更主要的在于行业之外存在巨大的造假需求以及市场经济发展初级阶段中相关制度不健全、法规不完善。目前我国资本市场结构不合理、1股独大的现象严重，公司内部治理结构失效、制度不健全、法规不完善等等，这些问题必须依靠各政府部门深化改革来解决，所以从更广泛的范围上讲，我国审计失败不仅仅是CPA行业的问题，更是1个社会问题。因此，除了改进行业监管外，必须努力改善相关配套环境，形成广泛的社会监督机制。比如：完善资本市场结构，深化国企改革，减少政府干预微观经济运行；在法律法规建设上引入集团诉讼、举证倒置，减少投资者诉讼成本，降低诉讼门槛，形成利益牵制力量，发挥新闻媒体的有效监督等。
3. 我国目前CPA行业的监管主要在于改进政府监管工作
（1）将道德教育纳入日常监管工作中。社会依赖CPA提供服务的1个重要原因是对其充分信任，依靠这种信任来解决资本市场上信息不对称的问题。所以CPA所提供的服务是1种对公众、对社会所承担的责任。这种责任既需要制度的约束，也需要道德的提醒。因此，这种道德教育不仅应体现在CPA职业后续教育与事务所的日常教育中，更应体现在学校对潜在的CPA群体的教育中。
（2）在我国目前的CPA行业监管中，需要解决监管权力在政府部门之间的合理分配问题。我国政府监管部门不仅有财政部，还有证监会、工商管理和税务机关等。权力分配不当容易造成多头监管、甚至权力争夺，降低监管效率或损害被监管者的利益。各监管部门应各有分工，以防止权力重叠与冲突，提高政府监管效率，发挥政府监管优势。我国CPA行业监管应适时地加强行业自律，适当扩大中注协的权力。例如，政府监管部门将发现的问题统1移交给中注协进行集中处理，以避免各部门的重复处罚，这样将更有利于CPA行业的发展。
因此，针对我国CPA行业的发展历程及其现状，我们在实施CPA行业监管时应充分体现以法律为准绳、以政府监管为主导、以行业自律为从属的3位1体的基本思想。