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城市准公共基础设施融资制度环境研究

2017-10-12 06:50 毕业

1、制度环境的涵义
青木昌彦等人将制度概括为1种关于均衡策略组合的共享的、稳定的和扼要的表征，它制约着人们在特定域的相互作用。这种制度均衡观使得内生于多个域的制度及制度间的多重关联在上成为可能。 在某个域流行的制度从其他域的参与人角度看，只要他们把它们看作参数，超出了自己的控制范围，它们就构成了1种制度环境。
2、我国其他资本投资城市基础设施的制度障碍 
    在传统的城市基础设施项目中，由于建设资金单纯依靠政府投资，政府直接对项目的建设和运营进行管理，然而政府毕竟不是建设管理领域的“专业选手”，因此政府的这种对基础设施项目的垄断专营势必会带来效率低下、管理混乱等诸多，也会极大地挫伤参建的积极性。其他社会资本投资城市基础设施正在全国范围内形成潮流。但是另1方面，除了特许权经营制度尚待建立和完善之外，不少城市还存在着观念障碍及行政障碍，仔细分析，所有这些障碍无不来自垄断的惯性。
   1、市场准入的隐性壁垒——利益集团中梗阻
    就其他社会资本投资城市基础设施而言，已经不存在来自中央行政的市场准入障碍。最近推出的投资审批制度改革措施中，仍然需要由中央审批部门“核准”的城建项目包括新建机场、燃煤热电厂、城市快速轨道、大型主题公园等，针对的都是项目类型而不是资本类型。
 城市基础设施市场化的操作层面完全在地方政府。基础服务对其他社会资本开放的范围、顺序、路径等，都应该在地方政府的统筹规划之下有序推进。不可能强求所有城市按同1模式接纳其他社会资本，浙江、上海、成都的差异就说明了这1点。
   显性壁垒已不构成其他社会资本进入的障碍。更何况其他社会资本具有很高的流动性，没有必要盯住某个对内开放不积极的城市再3要求准入，有足够的其他城市可供选择。但是另1方面，很多地方的众多案例反映出，尽管政府的主要领导层与其他社会资本投资者能够取得共识，却迟迟难以把双方意愿落实到具体项目上。这1问题之所以产生，在于其他社会资本的市场准入存在隐性壁垒，主要就是利益集团的中梗阻。 （转载自科教范文网http://fw.nseac.com）
  许多基础服务行业由于长期的政府垄断，已经形成利益集团，口头上“欢迎”其他社会资本介入，背地里却合力抵制。在1些行业里，从设计、施工到经营、管理等，都是行业管理部门自己的事业单位或公司，表面上脱钩了，实际上有着千丝万缕的利益联系，形成“1条龙垄断”。如果其他社会资本进入这些行业，势必打破原有的利益格局。垄断部门不愿把原来属于自己的“肥肉”拱手让于他人，所以会制造中梗阻。
 任何地方其他社会资本投资的兴起，受到竞争威胁的首先是当地基础设施领域的政府企事业单位。其他社会资本投资的效率要高于政府投资，这是普遍性的公理，竞争的结果不问可知。手心手背都是肉，地方政府作何抉择？ 事实上往往是以前者服从于后者而告终。  要想在这方面打破障碍，不能期待专业主管部门或政府的企事业单位自发转变观念，关键在于地方主要领导层的行政决心和行政能力。
  2、有些地方政府缺乏对项目盈利性的基本判断
 当城市基础服务完全由政府提供时，具体服务部门可分为两大类：1是政府公司（即国有企业），2是事业单位。这两类机构间最根本的差别，在于所提供的服务是否能够盈利。 城市基础设施向其他社会资本开放，也就是投资项目的商业化运作，其前提仍然是项目的盈利性，只有能够盈利的项目才有希望推向市场。对于不能盈利的项目，如果不提供其他补助，只好继续由政府来操办。
 基础设施项目是否能够盈利，取决于有多少有实际支付能力的需求，所以不同地区会有不同的情况，越是富裕地区越有可能把基础设施项目纳入商业化运作。各发达国家政府长期以来不断把各种被认为具有“天然垄断性”的基础设施建设推向市场，我国其他社会资本投资的基础设施项目较多地集中在东南沿海地区，都说明了这1点。但是就的普遍情况而言，仍然有很多城市基础设施是无法获得投资回报的，这恰恰显示出基础设施所特有的公益性质。明明是无法盈利的项目，如果偏要推介给其他社会资本，只会丧失地方政府的信誉。有些城市虽然全部放开市场准入，但是并没有对具体项目的盈利性和投资回报率作认真测算分析，招商工作难免失败。 （科教范文网 fw.nseac.com编辑发布）
   3、政府亟需建立有效的监管
  2004年6月，世界银行发布的报告《改革基础设施：私有化、监管和竞争》提出，“有效的监管”是正确实行基础设施改革的最关键的促进条件。监管可以为维护投资者和消费者两方面的利益提供可信的承诺，对于吸引长期私人资本以满足对充足可靠的基础设施服务的需求是10分重要的。监管薄弱是造成家基础设施改革和私有化失败的主要原因。在有些国家，私有化是在没有机构保障的情况下进行的，而且是以普遍认为不合法的方式进行的。在许多发展中国家，私有化的可信度很低，在阿根廷和秘鲁的调查发现不赞成的比例超过80%。这种对公用事业私有化的不满意不是由于他们的所有制结构，而是由于负责监管公用事业的机构比较薄弱。报告指出，具体地说，监管机构必须免于，他们的决策必须接受司法部门或另1个非政治性主体的监督。监管程序必须鼓励竞争，必须是开放的，透明的，而且是在开展私有化之前就设计好的。
 国内基础设施民营化过程中反映出来的许多矛盾，与世界银行这份报告提出的问题有共通之处。地方政府要想长期稳定地吸引其他社会资本投资基础服务，就必须通过特许权经营制度来建立有效的监管。监管又称规制，涵盖的比较广泛，其中对价格的监管尤为关键。
  （1）价格的确定与调整应走向制度化、透明化
 城市基础设施的特许权经营，涉及到地方政府、其他社会资本、市民公众这3个主体。资本希望得到满意的回报，公众1是希望得到优质服务、2是希望付费低廉；这两种不同的价值期望，汇聚在基础设施产出服务价格这个焦点上。产出服务价格是最敏感的因素。这不仅是指价格与项目盈利性密切相连、价格变动会极大地影响投资回报率，而且是指价格变动会产生较大的社会反响，所以必须施行规制。 （科教作文网http://zw.NSEaC.com编辑发布）
 以政府资本垄断基础服务领域，本身就是1种规制。在这种规制模式下，价格的制定、调整完全由政府拍板（价格听证会制度并不改变这1实质），政府公司无条件地贯彻执行。其结果正如世界银行基础设施私人经济参与部主管W•史密斯先生在国际基础领域改革的经验和趋势时所指出的：“国家如何在此领域中行使权力？在过去作法中，由于主要是国家所有，各部委有很大的裁决权，决定这些领域的定价、投资、服务质量。但不幸的是，这种模式造成了低效，因为全世界各国的政府只要得不到公众的支持，就不想提高价格，价格无法提高，也就无法提高服务质量。很多国家对消费者的调查表明，改革会给消费者带来许多好处，但改革并不是1件很容易的事。世界上没有免费的午餐，好的服务是要付出成本的。”
  在这里，史密斯先生只谈到了市场经济国家的情况，在中国还存在另外1种可能：政府提高了基础服务的价格，但是并没有提高服务质量或扩展服务对象；公众也无从了解到，提价在多大程度是为了弥补成本，在多大程度上增加了政府公司的福利。
 对于其他社会资本投资基础设施的产出价格，由于出资人发生了变化，政府的规制方式也必须调整。为了协调投资者和消费者双方的利益，政府不但需要格外关注基础服务的价位高低，而且需要使价格的确定与调整制度化、透明化。
 （2）寓监管、调控于合同之中
 建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》中，规定主管部门的责任之1是“提出价格调整意见”。《北京市城市基础设施特许经营办法》里则规定，服务价格的调整“依照价格法的规定执行”。这两种提法都赋予政府以价格调整的权力，都是沿袭了政府垄断基础服务时的做法，也都是行不通的。实际上在特许权经营期内，民营基础设施服务价格的确定和调整应该只受特许权经营协议的制约；同时，政府作为协议的签约方之1，不应该有单方面更改合同的权力。 （转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）
 通过特许权经营协议确认价格和价格调整方式，对其他社会资本投资者来说是得到1个可以预见的政策环境，避免承担政策风险；对政府来说则是寓监管、调控于合同之中，改变传统的不受任何制约的“宏观调控”模式。
  城市基础设施的服务价格本来就控制在城市政府手中，政府完全可以在特许权经营协议里以价格规制的方式降低投资回报、压缩投资者的盈利空间，从而使市民们享受较低价格的基础服务。
4、政府信用风险大大高于市场风险
 城市基础设施有着与1般商品市场完全不同的风险特性，其他社会资本投资者必须注意规避风险。另1方面，地方政府应该认真改善投资软环境，特别是认真竖立诚信的形象，绝不能以欺骗的手段对待其他社会资本。从许多案例反映的情况来看，政府的信用风险要大大高于市场风险。
 （1）政府缺乏信用观念仍然是较普遍的现象
 缺乏信用而且缺乏信用观念，这在我国已经成为社会通病，病根出自国资、国企、政府。基础设施吸引其他社会资本投资的基本方式是特许权经营，它建立在1揽子合同、契约之上。政府缺乏信用观念，也就缺乏合同观念。
    境外资本享受到的国民待遇1般比国内其他社会资本要高。对待外商尚且如此，政府与国内其他社会资本之间就更无契约可言，有时简直是以“招之即来，挥之即去”的态度行事，有许多地方甚至严重到“开门招商，关门打狗”的地步。这方面的案例可以说是无日无之，完全不必列举了。
 政府和政府资本缺乏信用，起因于政府的行为不受任何约束，因此很难解决。它是市场失序的最深层次、最本质的根由。其他社会资本投向城市基础设施，投资阶段好说，收取回报阶段难免要出问题。如果要实现大面积、常规化的商业运作，首先就要求各个城市政府必须有诚信，这是投资软环境最重要的1条。

（转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）

（ 2）其他社会资本要有风险规避意识
 为实现投资收益，其他社会资本的动作可以归纳为3部曲：第1，认真测算投资回报率（测算结果未必与政府所测结果1致），认真分析构成投资回报的所有投入、产出要素；第2，把分析与测算的结果反馈到与政府的谈判中去，积极争取在特许权经营协议里达成合理而又有利的条款；第3，特许权协议签订后，通过加强管理来降低建设期投资及经营期成本，力求获得更高的回报率。
由于所有者绝不缺位，因此其他社会资本在这些问题上不会像政府资本那样草率。但是另1方面，相当多的其他社会资本投资者是在其他行业获得资本积累之后初涉 城市基础领域，难免缺少知识积累和管理积累，所以应该注意吸取先行者的经验教训。其中，“尽量分散风险”是商务谈判中的1个关键问题。
 首先，要尽量识别风险因素。造价提高、工期延误、产出服务价格下调、投入品价格上调、接手国有企业时的或有债务（曾为其他企业提供过担保等）及隐性债务（退休、下岗职工等）等等，这些风险都将会使投资回报落空，不能不慎重识别。此外还需要注意项目的融资风险。融资风险是指项目筹措了债务资金之后，因各种与融资有关的经济因素及财务因素的恶化导致债务增加，它会使项目和投资者都蒙受损失，因此要对项目的融资风险进行识别、评价，并提出防范措施。主要的融资风险是利率风险、汇率风险、融资财务风险。
其次，要利用长期供销合同来分散风险。举例来说，政府投资电厂时的可行性研究报告中，预计上网电价每度50分，预计煤炭到厂价每吨200元，电厂盈利性很好，还贷没问题，完毕。建成投产后再去签合同，电网出价每度45分，煤炭出价每吨250元，只好由行政审批部门（同时也是价格管理部门）出面“协调”，压煤价抬电价，使电厂能够运行下去。外商投资电厂时则是另1路做法：和电网公司商定每度50分的长期售电合同，和煤业公司、铁道部门商定长期供应合同以保证到厂煤价不高于200元/吨，此外还有设备供应、建筑安装等1系列与投入要素有关的合同，然后和特许权经营协议1起签字生效。所以外商为实施特许权项目，需要签订“1揽子合同”。据山东电力的同志讲，日照电厂的“1揽子合同”摞起来有1米多高。这些合同起到了分散风险的作用，比如说工期延误，项目公司根据特许权协议应该向政府缴纳罚款，但是可以根据合同向建筑公司索取赔偿。
 合同被外商视为圣经，外商参与项目前期工作的最重要的人员，就是负责合同起草的律师和经济师。而在国内1些政府部门眼里，合同没那么神圣，必要时可以单方面推翻，与国内其他社会资本签订的合同更是难能对政府具有约束力。但是随着民营经济的不断发展，有信用观念的地方政府总是会逐渐多起来的；换个角度看，如果合同不能得到信守和保护，其他社会资本还有其他更好的保护手段吗？

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3、制度环境改善措施
引导资本进入城市基础设施建设在上，具体应从以下3个方面加以完善：
　　1、就是在政策环境上需要完善。中央、省、市都出台了1系列文件、优惠政策等等。但是1般号召性的条文比较多，可操作性的条文比较少。关于开放市场、打破垄断、引入竞争、搞特许经营、经营性设施、怎么开放、怎么实现股权多元化、产权多元化等等，说了很多，但是具体怎么操作，这方面的文件规定相对来说不是很细致。另1个方面，管理性、鼓励性的条文是比较多，真正保护资本权益的具体条文相对来说比较少。政府肯定要管，进入、价格、退出，包括它服务的质量，包括它能不能尽到普遍服务的义务，这方面都应该管。但是在这个同时，保护性条文相对比较少，市政投融资的民营资本保护尤其重要。基础设施特点是第1投资大，第2回收期长，第3由于资本垄断的特性，像我们城市的供水、污水处理，垃圾处理这些事1旦在这个里面进行投入以后，它的投资的沉淀性非常强，不可转移，而且相对来说建设成本是非常大的，它的投资是不可分割的，要在政策法律上保护他们进入建设投资领域的合法权益。
　　2、就是完善政府的诚信，城市基础设施建设投资，实际上是和政府建立起1种合作的关系，作为政府来讲，必须要以自己良好的诚信来维护各类资本的投入，按照现在行政许可法的要求，政府不可以擅自撤销你的行政许可，我们有些政府失去了诚信，政府没有按照合同协议的要求，使真正能够履行完合同就提前终止，这样首先使城市建设受到了，最终对城市建设造成损害。政府1定要做诚信的表率。

（转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）

3、完善利益激励机制，在公共事业的价格管理方面有许多需要完善的地方，没有回报，或者回报率过低，就很难进行这个行业的投入。城市建设融资渠道单1，直接资本市场的融资，渠道非常有限。企业通过上市融资，或者发行债券融资目前受各种条件的制约，大部分民营企业没有资格和条件，虽然占0．4％的企业债券投到建设里面，大部分还是我们政府性的国有企业。所以在利益激励机制这方面，还有很多工作需要做。
具体的讲，还应包括：
1、必须要改革现有的基础设施投资的审批制。 
2、政府必须要提供必要的服务，利用自己的行政资源，土地、拆迁、征地这些法律的支持，政府作为1个市场的主体要遵守起码的信用。如果地方政府作为1个市场主体不讲信用，那你怎么可能吸引长期的投资？
当然，在基础设施融资方面也有不少技术性、专业性的工作，例如估值、不同项目的定位和分类、对项目进行适当的分割，或者对不同的项目进行适当的整合，都可以交给专业的机构和专业人员来做就可以了。相比较而言，体制性的障碍影响更大，更为值得关注。
3、在城市基础设施建设投资上，必然面临1个投资主体多元化的格局，其中投融资主体的准入机制、投融资的原则、资本运作与监控等都需要进1步的深入探讨。解决好城市基础设施建设的投资和融资问题，可以减轻政府财政负担，同时有关参与城市基础设施建设的公司企业可以获得可观的收益。此外，城市基础设施建设的投资和融资渠道的多元化和政策的开放性也是促进城市产业发展的重要举措之1。
   4、由于城市基础设施建设覆盖城市化建设的全局，需要大量的资金投入，因此，政府计划部门和财政部门将城市基础设施建设投入单独列项，纳入国民计划和财政预算。设立“城市基础设施推进专项资金”，用于城市基础设施建设项目贷款贴息以及软件创新和信息化推广的奖励。部门每年在科技投入预算中要单独安排资金用于推动信息技术的研发及应用。加强项目的前期研究和建设资金使用的管理力度，避免城市基础设施建设资金多部门、多渠道申报与审批，避免资金分散投入、分散使用、分散管理。把加大对城市基础设施建设和产业发展的投入作为城市建设的重要组成部分，将城市基础设施的建设投资列入城市中长期经济和社会发展规划。

（科教范文网http://fw.ΝsΕΑc.com编辑）

　　5、在城市基础设施项目的投入上，要确定政府投资的重点、范围和投资主体，区分和界定好哪些是政府应该投资的，哪些是可以市场化运作融资的，凡是可以市场化运作的都要市场化运作。同时，要通过政府采购、招标等方式，保证项目的公开、透明和有效性。政府投资重点放在政府部门、科技系统、医疗卫生、劳动和社会保障等工程建设。对体现国家意志的公益性、战略性基础设施建设，政府要集中控制，增加投入，建立专项发展资金。
6、在城市基础设施重大项目上采取“政府投资引导、社会投资跟进”等方式。城市基础设施建设初期需要大规模的投资，政府设立引导资金10分必要，政府可以设立城市基础设施发展专项资金、城市基础设施示范工程引导资金等，引导社会投资积极参与城市基础设施建设。市直有关部门要优先立项、优先审批，并在税收、贷款、技术入股等方面进行全方位扶持。积极鼓励其他社会资本参与重大信息化工程的建设，并给予相应的优惠政策。在城市基础设施建设过程中，上海市通过建立城市基础设施专项建设基金和引导资金、鼓励企业带资兴建等方式，充分调动了社会参与城市基础设施建设的积极性，拓宽了城市基础设施投融资渠道，形成了城市基础设施建设多元化的投资主体。例如，浦东新区政府每年拿出1000万元作为信息化建设专项基金，用于支持应用项目的开发，有效地带动了社会资金的跟进投资。
7、颁布并实施【城市基础设施特许经营办法】，就实施城市基础设施特许经营的范围、方式、项目确定、实施程序、职责分工等要进行专门规定，逐步建立起开放基础设施建设和经营市场的制度框架，为在基础设施领域引入社会投资提供了政府规范。对于供水、供气、供热、公共、污水处理、垃圾处理等存量设施或新建设施，采取公开向社会招标形式选择企业的经营单位，由政府授权特许经营。 （科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理）
8、是设立了投资回报补偿基金，以保障投资者利益，增强基础设施项目对社会投资者的吸引力。对于基于公共政策和公众承受能力等原因，价格或服务收费1时不能到位，必须由政府出资建设或补贴的，可以采用政府资金与社会资金联合投资建设与经营的方式。确需政府

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