试论对村民选举权的法律救济(4)

　　(二)完善村民会议或者代表会议制度，确保村民会议或村民代表大会发挥在村委会选举中的监督作用。

　　(三)增强罢免制度作为救济的重要一环。罢免权本身就是村民选举权的重要内容。目前强化其真正作用的亟需工作是规定具体的罢免程序、将罢免的召集主体回归村民自身、规范罢免的受理、候选人的增补等配套措施等。[9]

　　(四)明确村民选举委员会在村委会选举中的纠纷调解功能。因为村民选举委员会具体负责村委会选举的组织工作，其直接关涉村民选举权之行使。[10]

　　平等村民主体之间因村民选举权的纠纷的首要救济途径为村庄自治团体，具体执行者为其组织机构原村民委员会、村民选举委员会、村民会议或者村民代表大会等，但村庄自治团体对该类纠纷解决不力，则村民仍可寻求法律监督机关之行政救济甚至相应之司法救济。

　　四、村民选举权和村庄自治权对抗纠纷的救济途径

　　较之于具有村民选举权的平等村民之间的对抗纠纷来说，村庄自治组织机构对村民选举权之侵害而产生的纠纷和争议更为普遍。这种对抗纠纷的性质虽然仍发生在村庄自治团体内部，但其业已涉及村庄团体组织机构所因选举而获取之自治行政权行使行为，故该类纠纷性质直接为公权力侵害性质。

　　公权力侵害造成的纠纷和争议决不能再由公权力行使主体为救济主体，因为根据自然公正的基本行政法治理念，任何人不得作为关涉自己案件的法官，故村庄自治团体内部已经难以再具备村民选举权和村庄自治权对抗纠纷的救济能力，此时必须由外部系统来实现相应之救济。

　　地方自治法一方面是自治团体之自治权保障，但另一方面则是自治行政监督法律制度。村民自治法也是如此，一方面，村庄具有管辖该区域团体内部事务之自治行政权，但另一方面，该权力之行使须由外部国家行政主体的监督，这是因为自治权的产生源于国家之传来并由国家法律保障之。[11]自治监督分为两种，一种是法律监督，一种是业务监督。法律监督主要是针对自治行政的合法性，不能以行政指令(命令)强制实施，因为自治团体之村庄与法律监督机关之间为平等之公法主体关系;业务监督不仅针对村民自治的合法性，也涉及到合理性即合目的性监督。村民自治团体不仅执行着自治范围内的行政任务，而且也会经常承担国家所委托执行的行政任务，[12]这种执行任务的双重性决定着对村庄自治行政监督存在法律监督和业务监督两种形式。

　　根据村民选举权的原始自治权来源的法理，村委会或者其他村庄自治机构组织村民行使选举权进行村委会选举当属于村庄自治行政事务，是自治本身的固有行政任务，而非国家行政任务的委托执行，因此，村民选举权和村庄自治权对抗纠纷之救济在直接寻求外部行政法律主体的监督时，只能是法律监督，而非指令性的业务监督。这种法律监督属于行政救济的范畴，关于该种救济途径使得纠纷得以解决的具体方式，笔者认为须有《村委会选举法》予以明确的规定，而以下几个方面则是需要不得不考虑的重点：

　　(一)原则上不得采取行政调解方式。所谓行政调解，乃指行政机关作为争议斡旋者居间对平等主体当事人之间发生的纠纷进行调停。我们知道，村民选举权和村庄自治权对抗纠纷并不属于平等主体之间的纠纷，更主要的是村民选举权的属性并不是私权利，而是涉及社会公共利益的公权利，而公共利益是不可能被调解所能处分的。另外，行政调解所要求的合法性程度不是很高，其主要基础在于当事人双方的合意，如果村民选举权和村庄自治权对抗纠纷采取行政调解的方式救济，这就承认了可能在村庄自治团体和村民选举权人在合意基础上损害了公共利益的现象，这又恰恰违反了行政机关合法性监督的本旨。

　　(二)行政裁决是村民选举权和村庄自治权对抗纠纷有效的救济途径。行政裁决为行政机关作为法律保障的中间裁判人对特定纠纷予以救济的行为。行政裁决制度下，行政机关将作为法律监督主体，严格按照法律司法适用程序来审查所涉纠纷的合法性问题，这可以避免行政调解下可能存在的公共利益被出卖情形，而且行政裁决也是目前我国立法所明确规定以及村民自治实践中所广泛运用的救济制度。[13]

　　(三)通过具体程序设计畅通行政裁决救济渠道，提高其功效。这些程序性制度包括申请裁决之形式要求、具体裁决机关、裁决期限、裁决形式等内容。

　　(四)对村民选举权和村庄自治权对抗纠纷的救济不能排除司法救济的可能，但是司法救济应当在国家行政机关法律监督之后。

　　五、村庄自治权和国家法律监督权对抗纠纷的解决

　　在我国村民自治的实践中也经常存在着国家机关特别是行政机关直接侵害村委会选举的行为，这类行为主要涉及到这样两种情形：一是行政机关侵害村民选举权主体(包括选民、候选人甚至当选人等)的行为;二是行政机关侵害村委会选举活动开展的行为，这些行为在选举发动、选民登记、候选人提名、精选、投票、唱票、计票、公布选举结果等各个选举环节均可能发生。这两种情形的区别在于前者为侵害具体的个人，后者侵害的是自治团体整体，但无论是第一种情形还是第二种情形中的侵害行为，其实都可归为行政机关的法律监督权与村庄自治团体的自治权的对抗纠纷。原因在于，行政机关确实在村委会选举中享有法律的监督权，如果无对自治团体的法律监督权，则应当将此类侵害行为视为一般主体对村民选举权之侵害。

　　既然我国宪法和《村委会组织法》都明确村庄自治的法律地位而具有了法律保障的意义，这就意味着村庄自治团体自治权遭到侵害必然就会有法律救济。但问题在于，国家特定行政机关虽然对村庄自治团体享有法律监督权，但这并没有赋予行政机关相对于村庄的法律优越性的地位，故行政机关没有对村庄向行政相对人那样的指令权。其实这种情况涉及的是两个独立行政主体的关系，或者说村庄自治权和国家法律监督权对抗纠纷在本质上涉及的是两种行政权力在村委会选举事项上的权限争议，这也就是理论上所说的机关争议。

　　机关争议和纠纷即为权力的争议，故对该类纠纷的救济当然不应该同于对权利之间或者权利和权力之间产生纠纷的救济途径。关于机关争议的解决，理论上的争论主要可以分为政治主义和法律主义两种。政治主义认为，行政法律主体之间的权限分配事项具有高度政治性，本来就是由民主政治过程选举的民意代表机关即代议机关通过立法予以确立的，因此由此产生的争议和纠纷的救济也应当由其负责解决。而法律主义认为机关权限划分虽然通过政治过程得以确立，但业已由法律特别是组织法的形式固定下来了，因此相应的机关权限纠纷也就属于法律问题，而对于法律问题最具权威的解决者当属司法机关。[14]村庄自治权和国家法律监督权对抗纠纷解决的分析也可以从这两个方面出发。