立法民主和立法质量初关于(3)

　　上海市政府法制机构的强化，主要表现在政府法制机构的不断强化和政府法制干部素质的不断强化两方面。

　　1? 政府法制机构的不断强化。这包括市政府法制办公室之法制机构（以下简称“市政府法制办”）的不断强化及市政府各委办局和区县法制机构不断强化两者。

　　（1） 市政府法制办之法制机构的不断强化。上海市政府法制机构创建于1980年，其标志是该年6月上海市政府在市政府办公厅设立了法制处。这是我国省、直辖市级最早设立的政府法制机构。它的设立标志着上海制定政府规章工作的正式启动。

　　（2）市政府各委办局和区县法制机构的不断强化。在市政府法制办之法制机构不断强化的同时，市政府各委办局和区县的法制机构也不断得以强化。这从其所配备法制干部可见一斑。止1991年底，市政府52个委办局和21个区县政府，为其设立的法制机构配备法制干部270多人。

　　近几年来，各委办局和区县法制机构又有了进一步的强化。如有些委办所属的处室和区县所属的部门也开始设立法制机构。同时，法制干部又有了明显增加。如公安系统的法制干部已达395人，工商系统的法制干部已达60多人，目前，各委办局和区县的政府法制干部已达800多人。

2? 政府法制干部素质的不断强化。这主要表现在：政府法制干部的专业知识得以优化，学历层次得以提高，且逐步趋向青年化。据统计，止1997年底，全市政府法制干部中属法律专业人员的为179名，占总人数的38%；属经济专业人员的为55人，占总人数的55%.具有大学本科学历的为173人，占总人数的37.1%，比1994年的117人提高了五个百分点；研究生学历以上的人数则由1994年的9人增至为1997年的54人，增加了9%.在年龄结构上，30岁以下的由1994年的49人增至为1997年的108 人，占总人数的23%.在2000年市政府机构改革中，各行政部门还将学历层次较高的法律专业人员选配到法律机构工作，从而进一步强化了政府法制干部的素质。

　　（二） 众多规章的首创性

　　从行政法层面考察，政府规章有授权性规章和创制性规章之分。法律、行政法规、地方性法规就特定事项而授权制定的规章为授权性规章。无具体法律、法规依据，也无法律、法规授权，而由国务院部门或者省级人民政府基于行政管理职权而制定的规章为创制性规章。我国《立法法》第七十三条第二款第（二）项关于地方政府制定政府规章的规定，为省级人民政府制定创设性规章提供了法律依据。据统计，在上海制定的政府规章中，创设性规章所占的比例是较大的。具体的比例是：1979—1985年约占61.83%，1984—1990年约占60%，1991—1995年约为47.4%，1996—2000年占 45.58%.随着我国法制建设的发展，上海所制定的创设性规章逐年有所下降，但仍占有相当大的比例。在这里，特别要指出的是，在上海制定的创设性规章中，众多是属于全国首创且由国务院各部委转发全国的，如国家技术监督局将《上海市商品条码管理办法》转发全国一例。这些首创性规章，为上海乃至全国的社会主义市场经济法律的制定和完善提供了正反两方面的经验。据调查，上海首创的政府规章很多，但较为集中的主要体现在下列几方面。

　　第一，房地产方面。这方面的首创性规章主要有《上海市土地使用权有偿转让办法》（1987年11月27日）和《上海市公积金暂行办法》（1991年4月29日）。前者的制定，在全国开创了有偿使用土地使用权的先河。截止2000年，上海利用土地有偿转让累计得益几千亿元。手中有了钱，使上海的许多老大难问题迎刃而解，一个个路、桥、水、电、气等改造和新建工程相继完成，使上海的基础设施和城市面貌大为改观。

　　《上海市公积金暂行办法》的制定是上海率先向传统的住房制度发起冲击的制度创新。据有关部门解释：公积金制度是一种义务性的长期住房储蓄制度，由职工本人和其所在单位按月交付占本人工资一定比例的资金，进行长期的住房储蓄积累。这个制度的建立，开辟了职工自身投资住房建设的新局面。据上海市公积金管理中心的两项统计：第一，上海自1991年4月29日发布公积金暂行办法以来，住房公积金累计归集326.81亿元人民币，扣除提取后的净归集资金为 207亿元人民币。第二，上海开辟住房公积金个人贷款八年来，至2000年底累计发放金额已突破200亿人民币，有26万多户家庭购买了个人住房，建筑面积约为2100万平方米。据统计，不到十年，上海的个人购房率已经达到97.5%，明显高于北京和广州。

　　第二，社会保障方面。从总体上说，上海制定社会保障方面的政府规章，比全国提前三年到五年。上海为使职工从“单位人”变为“社会人”的良性转变，早于20世纪90年代初就着手全面制定社会保障方面的规章。它涵盖失业保险、养老保险、医疗保险三方面。为保障失业的职工，1992年10月市政府制定了《上海失业保险办法》，规定全面推行职工失业保险制度。为使职工老有所养，市政府分别制定了《上海市城镇职工养老保险办法》（1994年4月）、《上海市城镇私营企业职工养老保险办法》（1995年1月）、《上海市城镇个体工商户及其帮工养老保险办法》（1995年1月）等规章，有步骤地全面推进养老保险制度。在职工医疗保险方面，上海自1996年起，先后制定了《上海市城镇企业职工住院医疗保险暂行办法》（1996年4月）、《上海市城镇职工企业门急诊部分项目医疗保险暂行办法》（1997年4月）等规章。上述社会保障规章的制定，有力地推进了上海社会保障制度的改革。据有关部门统计，到2000年，上海城镇养老保险已覆盖所有从业人员，人民币达675 万元。其中离退休人员为234万人。城镇医疗保险已涵盖7万多个单位，参保人员达633万。

　　第三，金融方面。为推进金融业的复兴和发展，在国家于1990年将上海作为金融中心之前，上海就着手制定金融方面的规章。这方面的规章主要有：《关于发行股票的暂行规定》（1984年）、《上海市票据暂行规定》（1988年）、《上海市证券交易办法》（1990年）等。这些规章的制定，一方面推动了上海金融业的发展，一方面也为全国金融法律、规的制定提供了正反两方面的经验。据有关方面统计，从1984年11月上海推出全国第一家上市公司到2000年底，上海证券交易所挂牌交易的上市公司共有572家，其中上海本地上市公司为128家，总股本为745亿股，其中流通股190亿股，市值7648亿元，流通市场值1980亿元，净资产149亿元，总资产为 3314亿元。在20世纪90年代，上海的上市公司（含中央和外地在沪注册的上市公司）在证券市场直接筹资超1000亿元，成为上海经济持续发展的重要资金来源。