城市房屋权属登记行政案件的探析(2)
2015-12-18 01:26
导读：已经颁布实施的《物权法》第十二条规定，不动产登记机构应当履行下列职责：查验申请人提供的权属证实和其他必要材料；就有关登记事项询问申请人；
已经颁布实施的《物权法》第十二条规定，不动产登记机构应当履行下列职责：查验申请人提供的权属证实和其他必要材料；就有关登记事项询问申请人；如实、及时登记有关事项；法律、行政法规规定的其他职责。该条还规定，申请登记的不动产的有关情况需要进一步证实的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。该条中的“查验”，是既要查又要验的意思，登记机关应当尽到审慎的义务，在最大程度上保证登记的真实性。比如，大量的房屋登记诸如转让、抵押，房产证是当事人必须提供的。在目前房产证造假情况较严重的情况下，对于房产证的真实性，登记机构就必须查明。由于房产证是由登记机构发出的，审查房产证的真伪对于登记机构来说没有任何困难。比如一个案件中，一处房屋出现两个房产证，结果两个房产证持证人都持证办理了抵押，造成抵押权无效，抵押权人造成了重大损失，那么，登记机构肯定负有审查不严的责任。笔者以为房产治理部分在作出行政登记行为时，只是根据当事人提供的申请材料进行形式上的审查，并不能对当事人的实际权利状况进行改变，也不能对当事人是否真正享有某项民事权利进行实质上的确认，至于当事人之间的纠纷，房产治理部分更无权进行裁决，不能加大房产部分的责任。在行政诉讼中，对登记行为是否符正当律、法规的规定的审查，主要是对登记行为事实、证据的审查。对此题目，理论与实务中存在是形式审查还是实质审查的争议。一种观点以为，应采取形式审查标准，即审查的内容仅限于登记发证行为作出时，申请人提供的材料是否满足法律规范设定的事实要件并由此决定裁判结果；另一种观点以为，应采取实质审查标准，即在审理中审查确定真正的权利人，从而决定对发证行为的裁判结果。这种争议不仅存在于法院和登记机关之间，即使不同的法院对审查标准的把握，也不是完全一致的。造成这种状况的原因，是由于我国尚未制定不动产登记法，现行的不动产登记制度缺乏完整的体系，对登记机关的设置、实质审核的内容、登记的程序和效力等没有同一的法律依据，致使一些法理题目无法得到公道的解释。房产登记机构在办理登记过程中，究竟应该承担多大的责任，是只需对当事人提交的申请材料进行形式审查，还是不仅要进行形式要件的审查，还要负责审查申请材料的真伪以及法律关系的真实性，这在实践当中一直存在争议。
（科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布） 司法实践中，假如采用形式审查的标准，将使行政诉讼重复登记机关的审查过程，无法体现司法机关对行政机关的监视，也不符合行政诉讼保护相对人正当权益与监视行政机关依法行政的理念。但假如采用实质审查的标准，则将面临更多的题目。一是与登记行为的性质不相符。登记行为本身不赋予行政相对人以权利，也不是对行政相对人与他人之间权利或事实状态的裁决，而仅是对行政相对人与他人之间特定权利与事实的状态的记载。由于登记机关在登记程序中采取的是形式审查的标准，因此，要求其对可能存在的利害关系人逐一把握既无必要更不可能；二是与行政诉讼的目的、性质不相符。行政诉讼解决的是行政相对人与行政机关之间的行政争议，体现的是司法权对行政权的监视。采用实质审查的标准将使行政诉讼陷进确定真正权利人、解决房屋回属之中，行政诉讼变成了民事诉讼。因此，我们以为，房产登记行政诉讼中对登记行为是否符正当律、法规的规定的审查，无论是夸大形式审查还是实质审查都不妥当。
笔者以为，审理房产登记行政案件应依照前述法律规范中关于房产登记要件的规定作全面审查，即审查登记行为是否满足了法律法规所设定的要件事实。具体而言，该审查标准要求登记机关：一是要把申请人提交的材料与法律法规所确定的标准对照，审查申请人提交的材料是否齐全；二是要把每份材料分别与相关法律法规所要求的标准对照，审查每份申请材料是否符正当定的形式、内容是否满足法律要素的要求；三是要运用证据规则、逻辑推理仔细分析申请材料之间有无矛盾、能否形成证据链，申请材料形成的证据链是否足以证实申请人为登记房屋的权利人等等。综上，在目前司法实践中，依照《城市房地产治理法》和建设部《房屋登记办法》有关房屋登记的规定，登记机关对权利人的申请进行的审查，包含了形式审查的内容，即对申请人提交的产权来源资料是否齐全进行审查，也包含了实质审查的内容，即要对权利人申请登记的房屋权属是否清楚进行审核。这就体现出我国现行房屋权属登记的审查原则是兼顾形式审查和实质审查双方面的。三、审理该类案件中发现行政机关在办理房屋登记中存在的题目1、忽视实体审查和违反法定程序。有的在共有人不明和房屋权属是否有争议不明的情况下，即进行了房产登记；有的登记程序违法，申请在后，办证在前；有的未进行初始登记，却直接进行了转移登记。2、房屋登记机关在申请人未提供有关继续的相关文件证实的情况下，为申请人办理房屋继续变更登记，继续房屋应属房屋权属转移登记，房屋登记机关办理房屋权属变更登记属于适用法律错误。例我院受理原告邵***诉黑河市房产治理局房产行政登记案。原告邵***是第三人邵郭氏的儿子，第三人邵长莹是原告邵***的儿子。邵郭氏的丈夫邵世桐于2005年3月往世后，留有房产一处，一直由邵郭氏与儿子邵***及儿媳共同居住。2005年4月8日，邵郭氏向被告提出申请，要求继续该房产，被告于当日为邵郭氏办理了该房屋继续变更登记后，又于当日应邵长莹的申请，为其办理了该房屋买受转移登记，并于2007年4月11日向邵长莹颁发了房屋所有权证。后该房屋动迁，2007年8月，回迁房屋即将竣工，邵长莹主张权利，原告邵***、第三人邵郭氏与邵长莹因回迁房屋的权属题目产生纠纷。原告以为是被告的具体行政行为侵犯了其正当权益，申请转移登记的，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证实等文件。房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益、处分权利的唯一正当凭证，被告在为邵郭氏办理继续变更登记后，未制作也未向邵郭氏颁发房屋所有权证，故该房屋权属并未实际转移到邵郭氏名下，被告为邵长莹办理房屋买受转移登记的行为违反法定程序，故判决予以撤销。3、登记机关未尽到审查义务，侵犯了权利人的财产权，相关职员凭虚假的申请材料申请进行登记的行政行为。现行法律固然没有明确房产登记机关有义务对当事人申请登记材料作实体审查，也没有能力鉴别当事人身份证的真伪以及买卖契约的真实性和签字的真实性，初始登记中未存有原告身份证复印件和签字，未出证的情况下即进行变更登记，我们遵循全面审查的原则，以为该登记行为不能满足了法律法规所设定的要件事实，被告未尽到审查义务，判决予以撤销。针对在不动产登记过程中出现的弄虚作假题目，建设部2008年7月1日公布的《房屋登记办法》，对登记的程序、共有房屋的分割等作了更为细致的规定，“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。”此外，还要求“申请人对其提交的登记申请文件的真实性、正当性、有效性负责”。例五大连池法院审理周士元诉房产处房屋变更登记一案，周世元与周德来系父子关系，五房权证青字第1007895号房屋所有权人为周世元，该房屋由周德来居住。2008年3月31日周德来与孙继福签订房屋买卖合同，周德来将其居住的房屋以80.000.00元的价格卖给孙继福。孙继福为了将该房屋所有权人变更登记为其房屋所有权人，依据其与周德来签订的房屋买卖合同，自制一份与周世元房屋买卖合同。孙继福向房产登记部分提供周世元的房屋所有权证、房屋买卖合同、孙继福的户籍证实，要求办理房屋产权过户手续。社区为具证实原房东周世元的房屋卖给了孙继福，周世元不知往向。孙继福依据上述材料，要求办理房屋产权过户手续。经房屋产权登记部分审查，将五房权证青字第1007895号房屋所有权证变更登记为五房权证青字第1010460号房屋所有权证，房屋所有权人为孙继福，并以五大连池市人民政府名义为孙继福颁发了五青字第1010460号房屋所有权证。因该房屋涉及拆迁，原告周世元对该房屋主张享有所有权，请求撤销被告为第三人颁发的1010460号房屋所有权证。法院审查以为孙继福向房屋产权登记部分提交的房屋买卖合同，卖房人处签名及按手印均系买房人孙继福所为，建安社区证实周世元往向不明与事实不符，可以确以为虚假材料。房屋登记部分依据虚假的材料为第三人孙继福颁发的房屋所有权证，依法不能成立，应予撤销。4、违反法定程序办理房屋权属转移登记，如将已经被人民法院查封的房产办理房屋权属转移登记，违反法律禁止性规定。有的在权属有争议或不清的情况下进行了登记。四、对该类案件解决对策、意见和建议1、正确熟悉房产登记行为的性质，把握审理房产登记行政诉讼案件的规律。房产登记只是对民事行为的认可行为，而不是对民事纠纷的处理行为。认清房产登记行为的性质，才能进一步把握好审理房产登记行政诉讼案件的规律。2、明确对房产登记行为的司法审查标准。司法是终极的救济渠道，法院是公正的最后屏障，所以法院的审查义务和权限理应高于登记机关。3、注重保护行政治理相对方的正当权益。有些房产登记行政案件涉及不动产标的额很大，矛盾尖锐，处理不当，会影响社会稳定，对每一件这样的案件都要从立法目的、法律原则精神、社会效果综合考虑，真正使行政审判体现公正、公平。4、正确处理行使审判职能与支持登记机关依法行政的矛盾。由于房产登记相关法律规定欠缺、抽象、简单，而大家对法律理解的分歧又较大，不可避免登记机关的结论与法院的认定存在不同。一方面，我们要果断纠正登记机关的错误观点，另一方面，也要进一步加强与他们的沟通，通过提出司法建议、召开座谈会、联合举办讲座等方式，达成法律理解的一致和案件处理的共叫，使司法权与行政权***同一。5、正确处理登记发证行为与民事交叉题目。因房产登记而产生的纠纷中有一类是当事人之间或第三人对被登记的民事法律关系产生争议，导致对登记机关登记发证行为不服。此种争议实质上存在于行政相对人与第三人之间，提起行政诉讼的原因在于登记机关确认了这种民事法律关系。在这类案件中，民事法律关系和行政法律关系交织在一起，一旦当事人就民事权利提起纠纷，受到登记行为的制约，审理民事案件的法官，往往主张先进行行政诉讼，由于按照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条的规定，国家机关依职权制作的公文书证的证实力一般大于其他书证。他们以为，只要经过房产登记，权利人就对该房产依法享有权利。要否定其权利，首先必须撤销登记行为。行政审判受其职权性质的限制，又不能对房产权利回属的真实性以及房产转让、抵押登记合同的效力作出终极认定。由于对民事行为的效力作出判定是民事审判的职能。在基础民事权利和民事行为效力待定的情况下，行政审判无论是判决维持还是撤销登记行为都是不妥当的。实践中，因此类案件民事和行政两种审判程序的先后不明确，难免会使当事人陷进循环处理的怪圈。 笔者以为，假如具体行政行为的正当性是以民事行为的有效性决定的，由于行政行为的正当性审查依靠于民事案件的裁判结果，应裁定中止行政诉讼，待民事诉讼终结后再恢复行政诉讼。不过这种做法不利于节约诉讼本钱和进步审判效率，也不利于保障当事人的正当权益和社会关系的稳定有序。目前最好的解决途径就是建立行政附带民事诉讼制度，在房产登记行政诉讼中一并附带解决民事权属争议。我国现行行政诉讼法没有明确规定行政诉讼附带民事诉讼制度，最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干题目的解释》第六十一条仅对行政附带民事诉讼题目作了一粗线条的规定，对于如何操纵尚未作出具体的规定，有待作进一步的探索。
