浅析政府管理创新的判断准则及其特征(3)

　　基德兰德和普雷斯科特认为，最优政策的时间不一致问题之所以会产生，原因在于政府者或政策制定者，在一个不确定的世界里寻求短期政策目标。正是这种政府的短期行为，才使其经常会面临这样的两难选择：当事物或偏离政策目标时，要么政府采用规则的政策，但它会被公众的理性预期所抵消，从而难以达到政策目标；要么政府为了追求政策目标，通过相机抉择来“欺骗”公众。但这种通过相机抉择方式选择公共政策时，虽然公共政策能够达到政府所要达到的政策目标，但它却使政府的信誉受到了伤害。

　　最优公共政策的时间一致性问题，对于和政府管理创新具有重大的理论意义和实践意义。首先，关于经济政策的时间不一致问题的讨论有助于人们区分相机抉择的政策与规则一致政策之间争论的实质。可以认为，规则一致的政策描述的是有约定情况下的政策，而相机抉择政策描述的是没有约定情况下的政策。按照基德兰德和普雷斯科特的观点，社会不能在有约定的均衡和没有约定的均衡之间自由选择。因为约定的手段要么可以得到，要么不可以得到，它本身不是可供选择的目标，因此社会也不能在规则一致或相机抉择政策之间自由选择。

　　其次，基德兰德和普雷斯科特的时间一致性模型表明，政府如果追求短期目标，从事短期行为，那么，本质上政府的公共政策会随政策制订者的变化、随其主观意志或其偏好而变动，社会行为者失去对政府行为的应有预期，不得不在政府各种可能行为中进行猜测，人们感到政府失去了稳定社会行为规则作用；另一方面，政府管理规则随意变动，会在社会中产生政府管理规则不可信的态势。这两种结果必然导致政府失去信誉而使其政策无效，从而导致政府失去合乎义理性和整个社会资源配置的无效率。

　　再次，时间一致性问题的提出为解决和理解该类政策和管理问题，提供了重要的思考角度和心智模式。事实上，近年来的研究表明，时间一致性问题存在于众多的政策方面，如失业与通货膨胀问题、政策问题、公共支出组合问题、资源与保护问题、动机与政治机制可信性问题、政府管制政策有效性问题、相关制度安排激励取向问题、公共工程的设立与规模、公共事业改革，等等。这些问题纳入到时间一致性框架中来分析，可以得到较为透彻的理解，特别是为判断解决此类问题的公共政策或政府管理改革是否为真正的创新提供了一个新的准则。

　　五、最大化最小值准则

　　上述各项判断政府管理创新的准则，均是从经济运转的合理性的角度提出的，是一种从“经济规范”到“政府管理规范”的一种思考。虽然这种思考也能够涵盖政府管理的大部分内容，但由于角度不同，必然或很容易遗漏政府管理的某些方面，甚至有时是最为基本的方面。如各种价值的排序问题、差别对待的合理性范围以及相关的选择策略等。特别是政府管理创新有各种策略和各种标准，如何在各种策略和各种标准中进行选择，这是上述各种评判标准中所没有涉及的问题。这是一个关于标准选择的元问题。从这个意义上说，能够对上述政府管理创新的判断准则加以补充的，也是能够对策略和标准进行元分析的，是罗尔斯的最大化最小值准则。

　　罗尔斯给自己提出的问题是，处在原始状态中各方当事人会如何决定选择哪些正义原则呢?罗尔斯提出了三种策略：一是最大化最大值规则，即根据各可选方案的最佳可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最佳可能结果比其他任何可选方案的最佳可能结果为更好；二是最大化最小值规则，即根据各可选方案的最坏可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最坏可能结果优于其他任何可选方案的最坏可能结果；三是期望效用最大化规则，即根据各可选方案的可能收益的估计对它们进行排序，并从中选择这样的方案，其估计的可能收益大于任何其他可选方案估计的可能收益。

　　罗尔斯认为，在无知之幕的屏蔽下，人们必然做出“最大化最小值”的选择，即人们必然选择如下的两个正义原则：(1)每一个人都拥有和其他所有的人的同样的自由相容的、最广泛的基本自由的平等权利。(2)社会的和经济的不平等，应被如此加以安排，以使它们：(a)既适合于最少受益者的最大利益，又与正义的储蓄原则相一致；(b)在公平的机会平等的各种条件下，使所有的职务和地位向所有的人开放。这两个原则是以“词典编辑顺序”而被表述的，这表明它们具有优先性的差异。事实上，罗尔斯规定了两条“优先性原则”，以明确两个正义原则中各要素的各自重要性。

　　第一条优先性原则确立了“自由的优先性”，它允许自由惟有出自自由本身的缘故而受到限制。在引出第二个正义原则之前，必须满足第一个正义原则的要求，只有对自由的种种考虑才被允许用来说明自由。因此，一种不那么广泛地被某些人拥有的自由，必须加强为所有人共同拥有的总的自由体系，而且，一种不那么平等的自由，必须是对那些更少拥有自由的人而言为可接受的自由。

　　第二条优先性原则确立了正义对于效率和福利的优先性。这表明，首先，第二个正义原则作为一个整体优先于“效率原则”和在社会中“使利益总量最大化”的观念。其次，在第二个正义原则中，(b)项，即公平的机会平等原则，优先于(a)项，即最少受益者的最大利益原则(此即所谓的差别原则。这就意味着，机会的不平等，必须保证增加机会较少者的机会。而且，出于代际间的正义要求，即为着未来而必须保持一定水平的储蓄率，过高的储蓄率必须能够在减轻那些承受这一重负的人们的负担方面维持平衡。

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