以人为本加强我国造林质量管理(2)

    质量涉及各行各业，也是政府管理的重要方面，随着政府管理职能的转变，质量管理正在不断得到强化。造林作为发展的重要基础，造林质量管理是林业行政管理的重要内容，造林质量的高低也将最终决定林业发展的总体水平，因此，必须切实加强造林质量管理。

    目前，在造林过程中还存在比较突出的质量问题:一是林木种苗假冒伪劣比较突出。表现在种苗生产良善不齐，流通管理混乱，种苗使用环节缺乏透明度，以权谋私、拘私舞弊现象时有发生。二是规划设计不讲科学。造林主导目标不明确，没有充分考虑当地群众的利益和需求。三是弄虚作假现象时有发生。由于造林规划设计缺乏化和群众参与过程，许多地方甚至利用规划设计套取国家造林资金，通过在造林地块上打“时间差”、“空间差”、“项目差”，对付上级检查，蒙混过关。四是造林施工现场缺乏有效。有的地方没有把造林目的向当地群众充分宣传清楚，就采取简单的行政命令方式把群众轰上山，盲目蛮干，加上缺乏现场技术指导和监督，形式上声势浩大，实际上造林质量难以得到保证。五是造林后形成的林分质量不高。

    分析造林质量问题产生的原因，主要是由于长期以来，造林生产的组织管理是单一行政命令式管理方式，在造林过程中存在重完成造林任务、轻质量管理的倾向。一方面，在造林生产中，针对管理者的各项制度不健全，管理者没有将生产管理的各项要求落到实处;另一方面，针对造林者，没有形成充分调动造林者积极性的有效激励机制，造林者在造林过程中往往只是被动参加劳动，缺乏提高造林质量的内在动力。可以看出，目前存在的造林质量问题大多是直接或间接由人为因素造成的。

    第一，过去的造林管理过程中。造林质f的责任难以明确。在多年来的计划下，各级林业行政主管部门代表政府行使造林主体、实施主体和监督主体的职能，对造林的管理往往注重计划任务完成情况，对造林质量很难实施有效监督。一方面，长期以来，我们没有针对造林过程的质量建立比较严格的责任追究制度，存在许多责任真空地带，使得一些政府管理者钻了管理的空子，许多造林资金在下拨过程中，往往被以各种名义截留和挪用，造林者有时甚至连最基本的劳务补贴都拿不到，积极性难以提高，造林质量很难得到保证;另一方面，许多已有的管理制度难以落实。从制定造林规划、计划到下达和落实造林任务的过程中，组织和检查等工作都是由政府和政府林业行政主管部门进行的，政府管理者作为规则的制定者、实践者和监督者三位一体的格局，使得质量问题出现后，应由谁来负责的问题变得很难澄清，责任往往难以追究。似乎谁都应该对出现的造林质量问题负责，实际上是谁也不会负责任。

    第二，过去的造林管理过程中，忽视了对造林者利益和需求。充分考虑造林者的利益和需求是保证造林质量的内在动力。由于我国林业产权制度是公有制为主体，真正意义上的私有林主还很少，造林者对林木的使用权、经营权和处置权是不完整的。在这种产权格局下，造林主要依靠行政命令，管理者往往更多地从完成造林任务或追求政绩的角度来考虑造林，对造林如何为社区发展服务、如何满足造林者生计需求等考虑得相对比较少，造林者也对造林方式选择、造林收益分配等方面缺乏有效的参与权，缺乏关注造林质量的内在动力。

    第三，过去的造林管理过程中，往往夸大了外来新技术的作用，忽视了对乡土造林知识的应用。过去存在一种倾向:往往认为基层社区群众是缺乏造林专业技术知识的，但许多表明，群众拥有的乡土造林技术知识远比林业行政部门估计的要多，有时甚至不亚于造林专业队员。从提高造林质量的实际来看，造林质量的高低关键不取决于对技术掌握了多少，而在于通过何种机制，让基层群众将所掌握的造林知识真正用到造林生产中。还有一种倾向，就是过分高估了专家和外来树种对提高造林质量的作用。实际上，我们应该明确，只有当地群众最为了解他们自身和的需要，许多乡土造林知识是长期实践的结晶，有非常实用的价值，应该得到广泛尊重。同时，使用乡土树种是取得造林成功的重要方面，对于引种外来树种，既不能一味排斥，也不能.盲信盲从，从生态学角度来看，乡土树种往往更容易形成稳定的生态系统。

    第四。过去的造林管理过程中。管理制度往往更多是从约束而不是从帮助造林者的角度来设计的。从总体上看，过去的许多林业政策，都不是从激励和帮助造林者的角度来设计的，往往把林业行政管理部门和造林者对立起来。比如，实行的税费政策，虽然是从限制木材采伐角度考虑的，但对造林者来讲，就是一种积极性的制约，因为他们感到即使自己造林有了一定收益，也会被各种名目繁多的税费抽得所剩无几;再看林木采伐政策，目标是制约非法采伐，但对造林者来讲，就是给他们对林木的处置权设了一道门坎。从实际来看，往往非法采伐并没有因为限额制度而得到有效遏制，却极大地影响了造林者造林的积极性。总之，过去的许多林业政策实际是将造林者放在行政管理的对立面来考虑的，总是希望通过设置制度和规则障碍，约束造林者朝向政府期望的目标，而不是从帮助造林者获取利益、满足需求，提高自我发展能力的角度来设计政策二结果，许多制度无法调动造林者积极性，造林质量难以提高。

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