中国国债使用方向与国债政策可持续性(4)
2013-09-16 01:13
导读：三、1998年以来我国国债的使用方向及相应的政策实施效果 （一）国债投资的部门结构特征。 1998年发行1000亿元长期建设国债，定向用于农林水利、交通、
三、1998年以来我国国债的使用方向及相应的政策实施效果 （一）国债投资的部门结构特征。 1998年发行1000亿元长期建设国债，定向用于农林水利、交通、邮电通讯、城市基础设施、环境保护、城乡电网建设与改造、中央直属粮库和经济适用房的建设。1999年、2000年又分别发行1100亿元和1500亿元，在继续安排在建国债项目投资的同时，增加安排了重点行业技术改造、重大项目装备国产化和高技术产业化、环保与生态建设、教育基础设施等方面的投资。2001年发行建设国债1000亿元，用于支持西部大开发战略实施的特种国债500亿元，2001年的建设国债主要用于弥补在建项目后续资金不足，中央财政支出部分除技术改造贴息以外，全部用于未完工程，不再上新的项目。1998——2000年，在发行长期建设国债的同时，安排了一大批国债项目，具体投资结构大致如图1所示。
（二）国债项目收益状况（部门投资合理性）。 由于国债投资以公益性项目为主，除部分
交通运输、城市基础设施建设和技术改造项目有较好的盈利前景外，大多数项目自身的财务效益预期不乐观。因此，这里对国债项目收益状况的分析，不是对每个国债项目的投资回报率的跟踪研究，而是对部门投资合理性的分析和判断。 首先，国债投资的部门结构基本合理，符合公共投资的优先选择方向，成效显著。国债投资以基础设施建设为重点，同时增加农业、科技和教育的投资，支持企业技术改造。在上述指导思想下，国债投资不仅有效地改善了国内需求状况，而且办成了一批多年想办而没有办成的大事，其结果是：（1）基础设施状况明显改善，供给能力增强；（2）推进了企业技术进步和产业升级；（3）加强了生态建设和环境保护；（4）促进了社会事业发展。 其次，国债投资结构的合理性有可能进一步提高。第一，在教育投资方面，1998年以来的国债教育投资，集中于与改善高等院校办学条件相关的教学、实验、科研等基础设施建设，在一定程度上忽略了其他层次的教育投资需求，有可能降低了教育基础设施投资的效率。因为高等教育固然重要，其他层次教育事业的发展也与国民经济的发展直接相关。如在消除了经济周期的因素之后，1929——1982年美国非住宅企业的实际产出平均每年增长3.1％，与产出增长相关的各种因素中，普通工人教育水平提高的贡献率为16％。另外，基础教育经费不足问题在我国具有一定的普遍性，如经济发达的江苏省都存在拖欠教师工资的问题，在基础教育投入普遍不足的状况下，单单强调和重视高等学校的基础设施建设投资有一定的片面性。当然，按照分税制的基本规则，各级政府的财权和事权是相互对应的，基础教育的投资应属地方政府的事权范围，但考虑到国债投资资金来源的独特性，我们仍提出了上述问题。第二，农村基础设施投入不足。尽管习惯上一直将农林水利建设投资视为国家对农业的投入，但实际上，从农林水利建设中受益的并不限于农村地区和农村人口，因此，能够与城市基础设施投资相对应的农村基础设施投资只有农村电网改造。在国债投资中，城市基础设施投资所占的比重高于农村10个百分点左右。而实际上，农村基础设施投资欠账也是很多的。如迄今为止，乡村公路建设的资金来源主要是村集体收入和农民集资，财政投入几乎没有。我们曾对厦门市各区的基础设施状况做过调查，就公路交通而言，连接各区的主干道发展状况良好，能够满足经济发展的需要，而区以下的道路，特别是不在开发区内的乡村道路发展水平很低。第三，国债技改贴息政策的实施对象以国有企业为主，在一定程度上背离了“公平、公开、公正”的市场经济原则。
（三）国债投资的宏观经济效果。 首先，开始于1998年的国债投资，对宏观经济最直接明显的贡献是有效增加了国内需求，遏止了国民经济出现的下滑趋势，保证了国民经济的持续稳定发展，1998——2000年分别拉动经济增长1.5个、2.0个和1.7个百分点。国债投资在有效促进经济增长的同时，带来财政收入的稳步增长，国家财力不断增强。2000年中央财政收入比上年增加1936亿元，地方财政增加799亿元，全国财政收入增加1936亿元，增长16.9％，高于“九五”时期的年均增幅。 其次，除了从需求方面贡献于经济增长，国债投资还因支持企业技术改造、重大项目装备国产化和高技术产业化，促进了经济结构调整，从供给方面对国民经济发展做出贡献。 最后，投资建设了一批多年想建而因财政能力不足而未建的基础设施项目，极大地改善了基础设施条件和投资环境，加快了城市化进程，为未来的经济发展打下了良好的基础。
