国债政策可持续性及财政风险度量(3)
2013-09-17 01:00
导读：如果金融体系出现问题，银行不良资产大量增加；如果国有企业亏损严重，债务负担严重，需要进行资产重组；如果人口老龄化带来养老金赤字迅速上升，
如果金融体系出现问题，银行不良资产大量增加；如果国有企业亏损严重，债务负担严重，需要进行资产重组；如果人口老龄化带来养老金赤字迅速上升，中央政府都会出面援助。在这种情况下，如果缺乏必要的市场机制化解的话，上述隐性及或有债务就可能导致国债的较大增加，在转轨经济国家此类问题尤为严重。因此，各类隐性及或有债务的存在，尽管不会对国债政策产生直接、显性的影响，但其风险转嫁作用也将使国债政策受到显著的约束，政府也将面临更大的财政风险。通过一定指标对这些外部因素进行评价与描述，有助于我们更准确地掌握相关因素对国债政策及财政风险的潜在影响。
l、银行不良资产比率 银行贷款损失增加、不良资产水平高时，表明银行体系较为脆弱，抵御风险和危机的能力木足。银行体系的脆弱性会从收入和支出两方面影响国家的财政平衡。从收入方面看，贷款损失增加，将使银行可被征税收入减少，银行税收也就减少；中央银行对银行体系的流动性支持会给政府带来直接成本，或者降低中央银行的利润转移；中央银行对银行不良资产的接管，将导致中央银行的利润下降和税收减少。从支出方面看，由于国有银行实际承担了财政的部分职能，因此，银行不良资产化解的最终责任者只能是政府，也就是说很大程度上要依赖政府出资为银行弥补资产损失，补充资本金。这些银行不良资产已经成为政府的负担，政府只能通过发债的形式筹措资金，从而逐步改善银行的资产质量。因此，对国债规模的判断必须充分考虑庞大的银行不良资产的因素。银行不良资产的规模制约和削弱了财政为其他公共消费和投资支出继续扩大债务规模的可能性。国际经验表明，银行不良资产占总贷款的比例在10％以内，银行体系是比较稳健的，而超过该比例的银行不良资产比率变动也就成为我们判定国债政策可持续性及财政风险的重要指标。
2.政府对国有企业或公共部门支持和参与程度 在一些国家，尤其是发展中国家，国有企业的亏损也通常是政府财政赤字增加的原因之一。尽管中央政府的财政帐户不能反映公共部门的财务状况，但是，大部分国有企业的亏损最后是由中央政府承担了。在许多国家，由于管理薄弱和公共部门缺乏财务责任，政府支出得不到适当控制，这些支出也不一定能被有效和公平地分配到社会急需的地方。政府支出被用于支持具有强大
政治势力的集团，或只使少数人受益。在亚洲新兴工业国，国家干预分配信贷的现象十分普遍，金融机构受到政府的多种保护，使银行业为争取客户不惜降低贷款审查标准，大搞人情贷款和优惠贷款，结果造成不良贷款的迅速膨胀。由于大企业与政府的联系紧密。政府对银行间接融资实施严格控制，难以避免地形成了经济腐化和金钱政治，造成了贷款运用效率低下。在发展中国家，政府部门对公共或基础设施建设贷款进行担保是普遍现象，因而形成了政府的显性或有债务。由于缺乏其他融资渠道，基础设施债务依赖型的融资模式使地方政府债务规模不断增大，利息负担沉重，有些连利息也难以偿还，只能借新债还旧债。尽管有政府信用作为保证，但是，由于政府项目的还款困难，银行也相应调低了该类项目的资信程度，使政府信贷再融资的成本提高。上述政府对国有企业或公共事业的财政支持，加重了未来财政支出的负担，是财政深层次风险的体现。
3、养老金制度欠账规模 20世纪80年代以来，西方发达国家的财政赤字及国债规模急剧扩大。造成财政失衡的主要原因是支出增长迅猛，其中最大的支出增长因素是转移支付，又以公共养老金为主。目前，所有工业国家仍然面临缴费缺口，尤其是主要工业国家，它们的年度缺口达到GDP的1.8％。养老金赤字不断积累使主要工业国的养老金负债超过了国家的有形政府债务。在发展中国家和转轨经济国家，养老金支出高于收入对今后赤字造成的压力比发达国家还要巨大。按照世界银行的研究结果，公共养老金负债属于政府隐性直接负债，即政府对职工的负债。从现收现付向完全积累制为主的养老金制度转变的融资渠道，较为可行的是发行国债和出售部分国有资产，而通过提高税收和降低财政支出的空间较小，通过财政盈余为养老金债务融资几乎是不可能的。政府承担的养老金负债可以分为短期债务和长期债务，短期债务是当前需要支付的已退休人员的养老金和即将退休人员的养老金，这部分债务可以通过扩大养老金的覆盖面、提高退休年龄、延长缴费时间、提高缴费率，以及增加其他税收收入、增加国有资产出售收入等方式解决资金来源问题；长期债务是若干年以后需要支付的养老金，它的偿还分散在较长时期里，会大大减轻短期内筹措养老金债务的压力，可以通过发行国债或税基扩大以后的税收收入来融资。但是，无论是国债融资还是税收融资，都会使未来数代人为偿还养老金制度的转轨费用而付出更多。由此可见，养老金制度欠账会对未来国债扩张产生压力，这种压力的大小取决于通过其他财政手段、市场或私人（私人管理或建立养老基金）方式解决问题的程度。因此，对养老金以及其他
社会保障收支状况的考察和预测也是评价国债政策可持续性及财政风险的重要方面。
