俄罗斯私有化及其对中国产权改革的借鉴

　　国有企业产权改革是中国经济体制改革尚未攻克的堡垒和继续完善市场经济体系过程中必须突破的瓶颈。如果说“改革是中国的第二次革命”(邓小平语)，那么，通过国有企业产权改革建立起现代产权制度则是进一步改革开放和保证中国经济持续快速发展的第二次“改革”。借鉴国际经验特别是与我国国有企业体制具有最深渊源的俄罗斯国有产权改革经验对于促进我国国有企业改革和建立起产权关系明晰、治理结构完善、管理科学的现代企业制度无疑是块不可或缺的过河“石头”。

　　一、俄罗斯私有化特点与成果

　　1.俄罗斯私有化改革背景：始于上个世纪90年代初的俄罗斯私有化具有深刻的历史背景和各种主客观条件。(1)基于对传统国家所有制弊端以及历次小打小闹的改革失败的认识和反思.从50年代到80年代的30多年时间里，苏联曾进行了4次较大的经济体制改革，改革的主要内容不外乎是改变条块分工、削减指令计划、扩大企业经营自主权及增加经济刺激等。历次改革虽起到了一些积极作用，但均未能从根本上解决以产权为核心的内部激励机制和以市场竞争为基础的外部环境，终究治标不治本。所以，新俄罗斯领导人认为继续采取隔靴搔痒式的放权让利改革将无法解决前苏联国有垄断制度的弊端并建立起新型市场制度。(2)全球私有化浪潮的影响。二战后，以国有企业为基础的公共部门对西欧许多国家的经济发展起到了举足轻重的作用，但效益低下、亏损严重的问题日渐显现。如70年代英国国企的生产成本比私企高出33%，西德高50%。于是，英国从1979年开始推行“小政府，大社会”模式，把绝大多数大型国有企业股份都出售给了私人企业，法国在1986—1988年间把600亿国有制企业资产私有化了，德国、意大利、巴西和亚洲一些国家也开展了私有化运动。1990年波兰、捷克等开始的私有化改革给俄罗斯直接的示范效应。(3)西方理论的引导。A．拉迪金、A．布兹加林、B．拉达耶夫等俄著名经济学家，特别是身兼经济学家与政府官员的盖达尔、丘拜斯等信奉新自由主义经济学的主张，认为仅仅停留在寻找计划经济与市场经济的结合点上难以消除原有体制的毛病，俄政府信赖的哈佛萨克斯和史莱弗等所开药方的主要配方也正是私有化，为使新型民主自由市场经济改革不可逆转必须快速私有化以彻底铲除原有制度基础。私有化的目的是既要改变经济增长基础和提高经济效率，又要使改革进程具有不可逆转性。叶利钦在1992年1月初私有化刚刚开始的时候就说，为使改革不发生逆转必须加快改革进程。有俄“私有化之父”之称的丘拜斯说，私有化初衷虽然是要彻底解决经济问题，但实际上是“5%的经济加95%的政治”。(4)西方对俄罗斯私有化的推动。西方7国集团、国际货币基金组织和世界银行等均对独立之初急需资金支持的俄罗斯提出提供支持(240亿美元一揽子援助计划)的条件就是要实施他们描绘的重建经济蓝图即实行私有化、市场化和自由化。

　　2.私有化的基本做法。(1)不断完善私有化法律。1991年7月3日通过《俄罗斯联邦国有和市有企业私有化法》这一基本大法之后，陆续颁布了《私有化纲要》、《新私有化法》及其他一系列法规和总统令等，形成了一整套法律体系。(2)建立俄罗斯国家财产管理委员会(GKI)以及地区委员会，统一负责有关私有化的立法起草、解释、执行、协调、批准、登记等。(3)制订私有化规划及实施方案，将企业分成交给地方政府出售及纳入联邦大规模私有化两类，以及立即私有化和暂不私有化两类。按照对国计民生的重要程度将大规模私有化企业细分为强制私有化、自愿私有化、需经国有财产委员会批准、需经政府批准及禁止私有化等5种。(4)通过“小私有化”和“大私有化”两大阶段及证券私有化、现金(货币)私有化及个案私有化三个步骤进行私有化。其中，“小私有化”是指将国有小型工商业、服务业和建筑企业采取公开出售、拍卖、租赁等方式进行转让。“大私有化”是指对大中型国有企业进行私有化，其中，在1992年12月至1994年6月主要通过证券化方式进行，称为证券私有化，从1994年7月开始实施现金私有化，即采取现金出售国有资产，也称货币私有化。1997年6月大规模私有化阶段基本结束后，进入对大型和特大型国有企业按单个企业进行私有化的阶段，即个案私有化。

　　3.私有化的基本特点。(1)注重私有化的法律完善、组织保证及战略规划。通过不断发布法律、总统令及其他规章制度形成了相当完整的私有化法律调节体系并按照国资管理与财政部门分开原则，成立联邦资产关系部和联邦资产基金会、联邦主体和市政三级资产管理机构，分别负责对联邦、地方和市属资产进行管理，不设立中间层次的资产经营公司，国资部门行使出资人职能的方式主要是选派通过公开竞选选出的代表进入企业董事会，行使与国资相关的股东权利和财产权利，决定转让或出售相关企业的国有资产事宜。通过制订私有化规划和计划，按照国有企业的重要性和规模大小分门别类进行私有化，总体上保证了私有化的有序进行。(2)自上而下，强行推动。一般通过颁布法律和总统令及政府计划和命令强制推行，要求限时限量完成私有化指标，私有化按照小—中大—特大的顺序推行私有化，从快到慢，从全面推进到单个实施；从重产权转让到公司重组和治理，从重公平到重效率，梯次展开。此外，尽管人人1万卢布的私有化券并没有达到预期效果，但不能否定其重视居民对国有资产私有化人人均等和公平的初衷，而且，对企业内部员工规定的一系列优惠政策也体现了对企业劳动者权益的特殊照顾。(3)重视产权交易透明公平。为了避免早期私有化过程中出现的无偿私有、内部人获利、私有化券无序转卖等所致的管理混乱和资产流失，从90年代中期开始加强了国有资产转让出售的公开、透明、竞争性，对国有企业私有化的计划、准备、可行性研究、资产评估、财务调查、产：品市场、投资前景、出售方式、程序和条件、信息公布等等均都作了更加科学合理的规定。公开拍卖大大提高了私有化交易效果，如2000年奥伦堡石油股份公司85%、标价为4.25亿美元的国有股份拍卖，以10．08亿美元成交，超出底价6．55亿美元。(4)注重一揽子配套改革。进行私有化的同时，还在外贸、外汇、货币、金融、贸易、财政、、资本市场以及政府机构等方面开展改单，如贸易自由化、改革财税政策、建立和完善二级银行系统、完善证券交易所和产权交易体系、建立公正资产评估体系、反垄断法律和机构等。(5)从重产权转让转向重公司治理÷，由于大多数私有化企业由内部人控制，资产数量和质量、经营机制和效率没有得到明显的改善。所以，从90年代中开始在保护产权和投资者利益基础上对私有。化企业进行重组和加强公司治理，促进所有者增加投资和转换经营机制等方面的。私有化企业内部职工持股逐渐降低，而外部投资者的股份逐渐增加，如外部股东持股比例从1994年的20%上升到2000年的54%，内部股东持股比例相应地从62.4%下降到34%，国家持股则从17.5%下降到12%，外部股东持股的增加促进厂企业治理结构的完善和管理效率的提高，普京及俄政府新总理米·符拉德科夫均强调，未来私有化的重点是通过公司重组和结构治理促进投资、有效的私有者阶层的形成、提高私有化企业效率、保障經济发展、增加有竞争力的商品与服务。

　　4.私有化的基本成果—俄罗斯私有化取得了一些积极成果：(1)以非国有制为主导的多元化所有制体系为基础的市场经济框架逐步形成。私有化消除了国家所有制的绝对垄断地位并形成了以私营经济为主体的多元化所有制结构。截至2002年1月1日，共有13万家国有企业实现了私有化，占私有化之前全部国有企业总数的66%。国有成分从1990年的朋．6%下降到10.7%，私有成分从1.2%上升到75.8%，集体与其他混合成分从10.2%变为13.4%。正如普京所强调的，私有化奠定了市场经济的基础，美国和欧盟已经于2002年夏秋分别承认厂俄罗斯的市场经济国家地位。(2)私有化奠定了新的经济增长基础。私有化迫使新的所有者适应由国家给“米”下锅到市场找“米”下锅的经营方式转变并培养出企业家精神。1994年全俄社会舆论调查中心对426名私有化企业经理所进行的调查情况表明，私营企业在决策自由、职工工资提高和劳动态度改善、创新技术与产品、提高质量等方面均比私有化之前有较大改善，如认为决策自由改善的占61%，没有改善的占28%，恶化的只占3%，开发新产品改善的占52%，未改善的占44%，恶化的占7%；工资收入增加的占46%，未增加的占32%，减少的占13%。私有化企业投资能力增强，1999—2003年投资增长率累汁达到46.5%，其中70%来自企业越来越多的企业开始采用国际通行的财务制度，公司活动透明度大为提高，竞争力显著提高。俄近5年的经济年均增长率达到6%。而此前5年的年均增长率是5%，增长势头强劲。(3)私有化促进了新的市场调控机制的形成。私有化使治理国家的任务变得简单，经济官僚化、经济法制化进程加速，使政府机构不断“瘦身”并逐渐成为“小政府”，公正、透明和有竞争能力的经济体制逐渐确立。俄罗斯转型经济研究所所长伊戈尔·盖达尔认为，俄正在逐渐走向新型经济增长模式，即由利用早期建寸起来的生产设备为基础的恢复经济步入投资经济，对经济结构及政府机构进行成功的改革是确定经济改革新方向的先决条件。近年俄取得较高的经济增长速度，首先得益于选择了正确白勺经济发展道路，良好的内部因素是决定性的。俄副总理库德林表示，俄已经“拥有当今世界上一套最自由的体制，其中包括银行和金融服务业、公共服务、电子交易和数据传输等”。(4)制度变革改善了俄吸引外资和参与国际经济竞争的环境、私有化促进了市场竞争规则和法律体系的建立和投资环境的改善，国际权威机构已经将俄从适合投机国家提升为适合投资国家，并进入8大最具投资吸引力国家之列，2003年10月8日穆迪氏将俄主权信用等级从Ba2提高到Baa3。近年吸引外资额年均增长率超过50%。制度变革使俄彻底改变了前苏联的国际形象并赢得了有利的国际竞争环境和新的国际地位。(5)私有阶层及新型社会价值形态基本形成。较好的物质基础、比较公平的私有化、弱势群体及普遍享有的如免费医疗、教育、住房及养老等社会保障的维持、贫困支持、财政转移支付基金以及大多数居民对未来的良好预期使居民减轻了对私有化的反对并度过了私有化及转轨过程中出现的经济衰退和生活水平下降带来的挑战，私有化并未引起深刻的社会震荡、权制度改革使对国家的依赖和平均主义逐渐失去市场，而尊重私有财产、财富与社会差别、国际与创新精神、新型社会责任感和价值观基本形成。据全俄社会舆论中心调查，拥护以私有制为基础的市场经济的人数从1992年的42%上升到1993年的81%，对未来抱有信心的被调查者从90年代中期的6%上升到目前的70%。目前自认为属于中产阶级的人群已达40%，以私有者为代表的中产阶级的壮大将促进社会的稳定和繁荣。

　　1.私有化中的一些问题。无疑，由于盲目照搬国外模式和外国顾问指导设计、忽视客观国情急功近利、准备不足、操作失当、国家疏于调控等各方面的原因，私有化也出现了一些负面结果：(1)私有化企业微观经营效率并未立即显著提高。私有化初期，俄忽视了企业产权转制之后的公司治理结构完善及市场环境改善。由于在2／3的私有化企业中，内部人(经理与职员)占据了2／3的股份，他们要么无力进行新的投资，要么将廉价获得的企业资产抽逃，而外国投资者又因缺乏公开竞争和透明而被挡在竟标之外，难以对私有化企业通过第二手交易进行重组，少数外商即便买到少量股份也往往被非法稀释或取消，大多数居民用私有化券得到的股份一钱不值，一些企业则处于无人监督和停产状态，或者缺乏经营与生存的具体对策，生产率低下。正如丘拜斯所担心的，私有化的最大挑战不在今天而在明天，不在转制，而在转制后大部分企业可能破产.(2)经济大衰退。伴随着私有化及其他一系列改革，俄经济出现了连续7年的滑坡，虽然不能完全归咎于私有化，但毕竟与私有化进程中的盲目冒进、失控及综合治理有着一定的关系。(3)国有资产流失。因缺乏透明和竞争机制，在私有化初期一些企业是全部或部分无偿转让，或低价转让，企业经理层与官员相勾结利用法律和管理漏洞攫取国有财产导致国有资产大量流失。从1992年到1999年国家从近13万家国有企业私有化仅获得总收人92.5亿美元，而且，实际进入预算帐户的仅76.28亿美元(82.5%)，平均每家只合6.95万美元。俄人均私有化收入约63美元，竟然只及同期波兰的1／4(220美元)和匈牙利的1／20(1300美元)。(4)社会阶层分化加剧。私有化远没有达到预想的让全体居民都均等获得国家财产的设想，居民收入差别和财富鸿沟更扩大了。职工所获得的私有化企业股票在重新洗牌过程中落入经理层囊中而形成了“新俄罗斯人”和垄断寡头，基尼系数从1989年0.24上升到1995年的0.48。

　　2.应有的客观评价。俄罗斯私有化过程中出现的一些失误和问题并不能成为否定其改革方向和基本成功的理由。前无古人的私有化不出现丝毫闪失是求全责备。保罗·萨缪尔森也说，“没有哪个经济的转轨是无痛苦的”。世界银行早在1993年就预料俄罗斯“大型企业私有化不会一帆风顺”。需要客观公正地看待俄私有化，不能一叶障目，不见森林。(1)消除谈“私”色变的成见。私有化实际上是非国有化，即通过出售、拍卖等各种方式部分或全部地将国有资产转让给与法人等，私有化后把国有独资改造成控股或参股企业、私营公司、股份公司、合作公司等等多种企业形式而非全盘私人化。所以，把私有化与私人化、把私有化与国有资产“卖光”化无异把私有化妖魔化，是公大于私、公优于私的传统偏见。俄私有化既不是把国有企业都卖给职工或，相当多的是股份公司化，更不是全盘卖光。至今，俄国有企业数量还占企业总数的1／3，占全国资产的约40%。毋庸讳言，俄罗斯快刀斩乱麻式的产权重置方式的短期成本／效益比可能不是最佳，但想获得“免费午餐”也是不可能的。(2)应将私有化成果与设定的目标相比，俄私有化的基本门的是形成私有者阶层；提高企业经济效益；筹集用于建立社会保障体系的资金；改善国家财政状况，通过增收节支削减国家预算赤字，达到收支平衡；鼓励竞争、抑制垄断；吸引外资，扩·大生产投资基金；建立良好的社会组织构架。自由市场和民主政治社会框架的形成表明私有化基本上达到了当初所设定的主要经济政治目标。(3)经济衰退并非私有化的必然结果。私有化过程所引发的一些深刻变化固然对经济秩序难免造成冲击和经济增长下降。实际上，前苏联体制扭曲、结构失衡、经济濒入崩溃、民族冲突、解体所致的生产链条断裂(如在1993年85%的企业家认为前苏联解体所导致的经济联系的紊乱是最大的经营困难)以及国际环境恶化(亚洲经济危机和国际市场能源价格下跌)等才是俄独立最初几年经济急剧下降的主因。谁能保证在国家解体和国际市场恶化情况下仍能保持经济健康快速增长?俄独立之后头7年经济下降并非是衡量经济改革成败的科学参照系，应该从更长远的观点来看问题。衡量制度转轨的成功与否可能需要用30年甚至更长的时间来评估。相反，一些前苏联国家私有化改革进程比俄罗斯还慢，但其经济衰退幅度超过俄罗斯，如1995年私有经济占经济总量的比例，乌克兰为35%、俄为55%，但1990—1995年GDP年均增长率分别为10.1%和-7.7%。独联体国家议会协调委员会总秘书长克洛托夫总结独联体国家经济社会改革与发展10年时说，“当初，一些前加盟共和国为从莫斯科的‘剥削’下‘解放’出来而幸庆，如今，独联体国家不仅对俄能源，而且对俄市场和的依赖相当大，如在俄境内的独联体各国未登记劳工就达到约500万人，俄打喷涕其他国家必感冒。”俄经济形势已经发生了“根本性转变”。高盛公司预测，未来50年俄将是世界四个经济增长最快的“黑马”之一。(4)科学评价渐进激进的优劣。快慢虽非判断成功的标准，但不同的改革方式与速度在不同的国度和时期会有不同的成本／收益比。一般说来，激进式改革成本与改革时间成正相关，即前高后低，改革总收益曲线呈现为大波浪型。而渐进式改革成本与改革时间成正相关，随着改革的深入而摩擦加大，改革总成本随着时间推延而扩大，改革总收益的曲线表现为小波浪型。如果说太快易出问题的话，那么，太慢同样会增加改革“学费”。波兰前副总理W．科勒德克认为，私有化完成得越快，官僚制度与非国有化进程的联系割断得越快，控制腐败就越容易。德国经济学家柯武刚和史漫飞也认为，自发协调的新体制站稳脚跟并产生更卓越结果的速度取决于制度变革的明确性、连贯性和速度。缓慢的改革只能让新旧寻租联盟有时间给进一步的变革制造障碍，缓慢改革所致的子系统的互不兼容永远是不稳定和协调中效率损失的根源。与犹犹豫豫的渐进论相比，即使在短期内会产生预期不稳定和存在着政治抵制，但迅速、连贯、全面地转向新规则仍具有相当大的战略优势。任何经济体制改革都不可能沿着直线等速前进，渐进激进并非绝对矛盾，而是相互包含，相得益彰。俄私有化开始是激进，后来转为渐进，并非一直激进。

　　三、几点启示

　　1.国有产权改革需要政治体制创新。(1)私有产权是市场经济的基础。大卫·休谟和亚当·斯密等在200多年前就确认，私有产权、缔约自由和法治是人类基本制度的关键因素。科斯定理证明，私有化是实现产权制度安排达到帕累托效率最优化，即交易成本最小化的前提和保证。应该树立生产率、竞争力所有制衡量新标准，消除人为规定公有制主导地位的传统观念。(2)私有化、社会化、民营化是国际潮流。现代管理学之父彼得·杜拉克也提出，政府的功能是治理(制订规则)而小灶经营企业，因此，企业经营应该民主化。抑制政府投资冲动、退出竞争性经济领域是彻底改变裁判与球员一身兼，实现市场法制化和科学发展观的前提条件。国有经济比重太大不利于市场自由竞争，还因迟迟不被承认为，市场经济国家而屡屡遭遇国外反倾销，使国家参与国际竞争受阻、经济安全遭受威胁。(3)我国同企改革刻不容缓。目前，中国改革正进入到国有企、比产权改革的“百慕大”了，世界银行专家指出，应该防止在匈牙利、俄罗斯和亚洲许多国家所发生过的影子私有化、“自发私有化”所带来的国家资产“冰棍效应”。前苏联放权让利等微小改革没有能解决根本体制问题，以及后来俄罗斯派出通过以竞争方式产生的回资代表参与国资企业管理的制度不成功的经验表明，国有企业的产权模糊、“委托—代理问题”和经营效率问题也难以通过非人格化的国资委和国资经营公司制度从根本上得到化解，必须从根本上进行改革。哈佛教授Pieter　Bottelier强凋，中国必须做几项高空平衡的动作才能达到河的另—边，啃下国有产权非国有化改革这块“硬骨头”便是其中“动作”之一。(4)国企改革成功需要坚定的政治改革决心和制度保证。产权改革是利益搏弈，偏好寻租活动的政治—经济势力会千方百计阻扰对自己的“革命”，因此，要突破国家“经济人”角色的膨胀和为避免特殊强势集团利益反抗而屈从其阻扰和拖延改革并牺牲全民利益的产权改革中的“国家悖论”，实现社会利益“最优化”。市场经济发展和民主政治之间存在的互动关系要求干净彻底的制度转换，而后者义需要具有坚强决心和进取心的政府及新的政治体系，否则，改革将寸步维艰。热若尔·罗兰也认为，“没有以适当的制度为基础的自由化、稳定化和私有化政策，不大可能产生成功的结果”。在守旧力量强大的反对声以及经济滑坡的巨大压力下，正是背水一战、壮士断腕之气概，与胆魄才使俄私有化改革没有半途而废，国家终于凤凰蘖盘，浴火重生。

　　2.产权改革必须一揽子推进。产权制度变迁必须系统推进。按照亚诺什·科尔内的经济改革理论，产权改革必须配套展开，不能单项突进，逐项分拆和分阶段实施危害甚大。新西兰前财政部长露丝·理查德也认为，改革没有第二次机会，次优的改革只能产生第四或第五的成果，零敲碎打的折中办法容易造成双重损失。因此，首先，要建立健全法律保障体系，使产权改革有法可依并得到大众支持。俄政府在私有化之初及私有化过程中一直比较重视立法，先后颁布了数以千计的法律法令，形成了一整套私有化调节法律体系。斯蒂格利茨认为，缺乏支持市场机制的制度框架进行盲目草率的私有化将会导致资产流失超过财富创造。只有在建立制度、法律和管理基础上倾注更多的精力，才能避免经济下滑和痛苦。通过制定规划，建立公正的资产评估、审计、金融服务体系，建立统一、公开竞争的产权交易规则和市场，强化产权改革的公开、公正、透明、竞争性和效率性，达到既防止内部人非法控制、抑制腐败滋生、减少国有资产流失的最大公平性，又追求效率优化。其次，必须制定明确的战略目标、规划、步骤、方案，分门别类、轻重缓急，模式各异，避免缺乏整体思路和协调动作所导致的顾首不顾尾、相互制挚的局面；为此，要要对价格、财税、金融货币、外汇、外贸、、社会保障体系、职业经理人才市场等等体制进行配套改革，各领域、多部门、全方位、立体化协同作战才能取得较好效果。私有化之初，在市场供应紧缺的条件下俄实施一步到位的价格自由化和通货紧缩政策以及银行、外贸、外汇自由化等，导致市场秩序紊乱，既使大量国家私有化预算收入化为乌有，也使居民财产损失巨大和生活水平剧降，还使私有化企业大量破产。第三，必须要对私有化过程可能对生产、、社会保障等的冲击制订应对预案，以减少社会代价。最后，产权改革必须因地制宜、逐步推进。俄原先企图用“500天”就彻底消灭国有企业和完成制度转轨，结果花厂10年还未完成私有化。

　　　3.产权改革要与公司治理结构协调兼顾。产权转变是建立现代企业制度的必要条件，但并不是充分条件。私有化之后的公司化(公司治理结构完善)是保证私有化成功的关键，否则，从国有制脱胎而来的新兴企业将难以适应市场竞争以生存。作为新制度供应者的政府还应在建立市场环境方面下工夫，以给新企业提供良好的生存土壤和气候。俄私有化初期，市场环境恶劣，加之寡头垄断的干扰，政府对私有化企业采取无为而治的态度，结果大量私有化企业陷入“既无计划，又无市场”的无序状态而大量破产。从90年代中期开始，国家加强丁调节作用，私有化企业重组和治理结构改善力度加大之后生存发展能力明显增强。诺斯强调，“国家是以较高的效益和较低的交易成本提供产权的保护与强制力的一种制度安排，国家并不是中立的，它决定产权结构，因而最终要对造成經济增长、衰退和停滞的产权结构效率负责”。

　　4.产权改革要积极借用外力。吸引外部资金是解决企业内部私有化资金来源不足、达到优势互补和双赢的重要条件。俄私有化初期过分强调公平和照顾内部职工利益，企、比外部资金(包括外资)进入艰难而导致私有化资金严重匮乏，外国投资对企业私有化改造的贡献很小，同时也抑制了外部智力(管理者)来改善管理。在跨国并购日益成为国际企业重组兼并的重要方式的条件下，要消除把国有资产出卖给外资是丧权辱国的偏见，积极利用外资通过并购、持股等各种方式来参与国有产权改革，通过产权多元化促进经济结构升级、效率和管理水平提高。当然，涉及国计民生安全和前途以及国家竞争力的核心战略产业和企业的控股和参股必须内外有别，避免为外资所控制和垄断。同时，还需要处理好国企“靓女”先嫁或“靓女”不嫁的关系，保证国家和企业应有的利益。

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