关于人民监督员制度外部化的再思考(1)(2)

　　关于人民监督员的监督范围。人民监督员监督案件的范围主要是针对外部监督机制相对缺乏的职务犯罪侦查工作的侦查和审查起诉阶段。高检院在试点初期，确定了检察机关职务犯罪侦查中应当纳入人民监督员的“三类案件”，随着试点工作的全面推开，又将“五种情形”纳入到监督犯罪之中。应该说，对三类案件、五种情形是高检院在总结试点工作开展以来的经验的基础上，慎重提出的，基本上涵盖了职务犯罪侦查工作的全过程。为了确保监督重点和监督效果，各地检察机关在开展试点工作时，应当严格遵循高检院的规定，不能随意扩大案件监督范围。但人民监督员制度毕竟尚处在试点和探索阶段，在不违背法律禁止性规定的前提下，应当采取审慎的原则，鼓励各地在试点中适度扩大人民监督员监督范围。鉴于目前各地检察机关自侦案件办案的规范化程度和办案质量不断提高，真正能够启动人民监督员监督程序的案件相对较少，不利于人民监督监督作用的发挥，特别是多数人民监督员具有较高的职业道德水准，也不满足于常年无案件度的现状。因此，可以考虑让人民监督员适度参与其他与职务犯罪查办工作有关的检察业务的监督以及对检察机关规范化建设、执法执纪等方面的监督。

　　关于人民监督员的权限。从笔者了解的试点情况看，绝大多数人民监督员对试点工作有着高度的责任心和参与意识，但也存在着监督手段和途径不多、监督质量不高的问题。为保障人民监督员正确履行监督职责，保护人民监督员履行监督职责的积极性，必须赋予人民监督员履职所必需的职权。笔者认为，应当保证人民监督员享有以下权利：

　　1）对职务犯罪查办情况的知情权。各级检察机关应当定期向本院人民监督员通报职务犯罪查办情况，对重大有影响的职务犯罪案件，应当邀请人民监督员旁听庭审过程。人民监督员应当有权向检察机关进行问询和了解案件办理情况，必要时，可以查阅案卷或者同步录音录像资料。检察机关有关职务犯罪侦查工作方面的执法检查和工作会议，也应当尽可能邀请人民监督员参加。

　　2）接受相关培训教育的权利。不同于以往的行风监督等监督措施，人民监督员工作是一项专业性、政策性很强的专门监督工作，在很大程度上影响着检察机关对职务犯罪嫌疑人的最终定性处理。要胜任这项监督工作，人民监督员需要掌握一定的法律业务知识和道德水准。产生人民监督员的人大常委会和检察机关有义务为人民监督员的学习培训提供必要的条件（最好以人大常委会为主进行，检察机关根据需要提供法律专业方面的咨询和支持），帮助人民监督员不断提高法律素质和决策判断能力，逐步提高监督水平。

　　3）获得一定物质保障的权利。人民监督员参与监督工作，需要占用一定的时间精力，需要必备的物质设施，对人民监督员提供一定的物质补偿是有必要的。这一点，高检院已经做出了明确规定，必须落实到位。物质补偿最重要的意义体现在对人民监督员工作价值的尊重和肯定。必须考虑到监督的独立性和公正性是人民监督员制度的最大价值所在，因此在确定补助标准时，应当适当，不能让人民监督员产生对履职补助的过度依赖性，以充分保证监督工作的独立性和公正性。

（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）

　　关于人民监督员的人员规模问题。就一个具体的检察院来说，人民监督员的人数应保持一定的规模，不宜太少。如果人数太少，又会影响人民监督员组成的广泛性、代表性和监督工作的公正性、独立性。当然如果人数太多，既浪费社会人力资源，又不利于提高监督的效率。笔者认为，从目前人民监督员工作的开展情况看，基层检察院应保持15-20人规模的人民监督员人选库。人数的多少主要是考虑本院查办职务犯罪的数量规模。在对具体案件进行监督时，人民监督员不一定全部参与个案监督，可以根据案件情况和人民监督员自身的实际情况，从中选择三人以上单数的部分人民监督员参与监督和评议。

　　关于人民监督员的组织管理。目前对人民监督员的组织管理主要以所任职的检察机关管理为主，这种组织管理模式与人民监督员的外部监督的制度定位并不完全适应。人民监督员制度既然定位于外部监督，检察机关除接受监督外，不应过多参与对人民监督员的组织管理工作。只有这样，才能在广大人民群众中对这一制度产生公正印象，也才能真正发挥人民监督员的独立监督作用。笔者认为，人民监督员监督的外部化，组织管理体制的外部化是重要一环，仅仅达到产生方式的外部化是难以达到外部监督的初衷。

　　随着人民监督员制度试点工作的不断深入，逐步淡化检察机关对人民监督员组织管理中的影响和制约，建立起以地方人大常委会管理为主，向人大常委会会负责的新的组织管理体制是十分有必要的。为更加有效规范地开展人民监督员试点工作，人大及其常委会对检察机关的监督与人民监督员的监督应当有机结合起来。两者是两个不同层次、不同作用的监督，各有监督重点和监督手段，并不矛盾和冲突。由于人大常委会是人民监督员的责任机关，有实现两种监督方式的结合的有利条件，两种监督手段相结合，有利于提高人民监督员的监督效率和监督效果。人民监督员应当切实担负起人大常委会赋予的职责，对产生他的人大常委会负责，定期向人大常委会汇报工作。为了推进监督工作的顺利进行，可以考虑发挥人大常委会执法监督工作机构的作用，来专门负责人民监督员工作，包括人民监督员的选任、提名和日常的学习培训、管理和监督考核。

　　3、建立和完善人民监督员和任职检察机关的协作配合机制。在建立起以人大常委会为主的人民监督员组织管理体制后，检察机关与人民监督员之间应当继续保持密切的的联系协调机制。人民监督员办公室作为检察机关人民监督员工作的承办部门，要切实履行好职责，经常性地了解人民监督员开展监督工作中遇到的问题，及时向本院领导反映，提供必要的法律咨询帮助，为人民监督员正确履职创造良好的条件。

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