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1.时间起点:宣布进入紧急状态之后。《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定,“在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时,本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务。”加拿大危机法第8条规定,“在公共福利危机的宣告生效期间,总理可以依照合理的原因采取其认为处理危机必要的如下命令或规制措施……”不宣布进入紧急状态不得克减公民的基本权利。
2.限制依据:形式法律。对于公民基本权利的限制,只能由最高权力机关制定法律来进行,这是宪法的一项基本原理。宪法文本中的法律在不同条文中有不同的价值表现形式,内涵也不尽相同。一般情况下,这一项权力不可以授予行政机关或其他机关来行使。
3.实施主体:实体和程序合法。中国宪法修正案第26条规定,全国人民代表大会常务委员会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。宪法修正案第27条规定,中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,宣布进入紧急状态。宪法第29条规定,国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。全国人民代表大会常务委员会和国务院可以宣布进入紧急状态。从今后的发展趋势看,需要进一步明确实施限制或克减公民基本权利的主体,即进一步明确紧急状态法的具体规定,需要授权给实际的指挥者、现场应对人员和其他享有法定职权的人员。②在执行紧急状态的命令和措施时,应该履行一定的程序义务,如表明身份、说明理由、告知救济渠道等较低程度的程序义务。
三、紧急状态下基本权利的保障与救济
紧急状态下限制或克减公民的部分基本权利的根本目的在于保障公民的基本权利。但是某些基本权利即使在紧急状态下也需要加以保障。这里,我们仅探讨所限制或克减的基本权利的保障问题。
(一)宪法限制基本权利的合理界限 在紧急状态下,宪法仍然能够发挥作用,仍然发挥着保障基本权利的功能,只是保护的方式发生了变化。在限制或克减基本权利的时候,需要严格遵循比例原则,进行利益衡量,以确保宪法维护秩序与保障人权的价值能够得到实现。具体而言包含以下三个方面的内容:第一,采取的方法应有助于目的达成,这在学理上被称为“合目的性”或“适当性”原则;第二,有多种同样能达成目的的方法时,应选择对公民权益损害最少的方法,这在学理上被称为“必要性”原则;第三,采取的方法所造成的损害不得与想要达成目的的利益显失均衡,这在学理上被称为“合比例”或“狭义的比例原则”。比例原则具有宪法位阶,能对立法、行政和司法活动进行直接约束,能作为宪法解释、司法审查的标准而适用。它对于控制国家权力行使目的的正当合理、手段与目的之间的适当链接、收益与成本之间的比例均衡等都具有重要作用。中国宪法中有不少地方包含了比例原则的要求。宪法修正案第20条第3款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法修正案第22条规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这两条都规定了征收、征用的合目的性原则。宪法修正案第14条规定,“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”作为宪法原则的比例原则是现代国家控制公共行为目的理性的重要工具,同样能够适用于紧急状态下对克减基本权利的限制和保障。国家在制定法律时,应遵守比例原则的要求,对克减基本权利的目的性、必要性和比例性进行仔细综合审查。在具体适用法律时,亦须遵循比例原则的要求,合理裁量紧急权。限制或克减基本权利的目的只能在于维护公共利益,克减到何种程度要视紧急状态的情势而定,不得超过紧急状态情势需要过度地限制甚至剥夺基本权利的行使。当然,这里所讲的公共利益应当是具有正当性的公共利益,对抽象的公共利益应进行具体的判断。为限制或克减基本权利所采取措施的收益不能与公民所受损失显失均衡。例如,为了消除疾病源而将感染者杀死,这虽然可能符合比例原则的前两个要求,但是却不符合比例原则的最后一个要求,这同样是违反比例原则而不能允许的。
(二)限制基本权利的救济 对于限制或克减公民的基本权利,也要给以救济的渠道,只是紧急状态之下的救济与常态之下的救济有所差别而已。
1.对规范性文件的违宪违法审查。在紧急状态下,从法律法规到其他规范性文件,从议会立法到授权立法,规范性法律文件将得到广泛应用。一个合宪合法的规范性法律文件将取得良好的效果,有助于提高应对紧急状态的效率;但是一个违宪违法的规范性法律文件则可能带来无数个违宪违法的行为,造成恶劣的效果,侵犯公民的合法权益。有必要依据《行政诉讼法》、《立法法》等进行审查。审查的方式有两种:其一为附带式审查,即有了具体的损害案件之后,在案件审理中对其进行审查;其二为抽象审查,即在规范性法律文件公布之后,有权人员和机构依照立法法的规定向有权机关提出审查的要求或建议,由其进行审查。当然,中国目前的请求审查及具体审查的程序在操作性上还有欠缺,还需要对请求权的主体要件、案件的性质构成、审查主体及其权限、审查结果的效力等问题作进一步的明确。
2.对限制行为的违宪违法审查。在具体实施规范性法律文件的过程中,针对限制行为的违宪违法现象也有必要设定法律的救济渠道。①当然,这里我们所说的法律救济应该与常态之下的法律救济有所区别,它应该更能体现出紧急状态对效率的要求,也应该提供更便捷的途径方便当事人提起救济程序。在紧急状态之下,为了保证紧急权有效行使,原则上只应允许对超出合理界限的限制行为提起救济途径;对于尚处于合理界限之内的限制行为,司法应保持谦抑状态。另外,无论是行政复议还是行政诉讼,均需在受理程序、审理组织构成、审理期限上作简易的规定,以确保纠纷的迅速解决。
21世纪国家紧急权应充分体现人的基本尊严与价值,突出人权保障的基本要求,保持国家紧急权的合法性与权威性。在国家紧急状态法的基本理念、内容与程序安排等基本问题上,需要充分反映现代宪政的基本精神,明确公共利益的界限与标准,合理地协调公共利益与公民个体利益之间的平衡,使国家紧急状态制度成为实现宪法价值的基本制度。
参考文献:
（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）
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