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人民监督员制度的正当性与有效性质疑(1)(2)

2014-03-23 01:26  

当然，人民监督员并不是直接行使司法的权力，而是监督司法权力的运行。因此，许多学者从人民监督员制度的权力制衡的功能意义上去支持人民监督员制度的正当性。这一制度的推行者以及支持者普遍认为人民监督员制度具有权力制衡的功能，可以有效地起到监督司法的作用，防止司法腐败行为的发生。如果说这一制度能在实践中的确有效，其它的争论都没有太多的实际意义，有效性就可以证成其正当性。无容置疑，权力需要监督，但是，一项“有效的法律监督必须是法律上的、法律规定的，监督主体的监督行动应能启动法律程序以对监督对象施加影响。”[10]479 而目前正在实施的人民监督员制度却对检察院的司法行为并不构成实质性影响，其意见仅具建议、批评、咨询、言谏的性质，法律化程度极低。并且，人民监督员因为缺乏监督激励，因而其监督的有效性也就可想而知。而如果在目前的制度框架内，强化人民监督员意见的实体影响，则不免陷入对司法个案业务监督的泥沼，形成对司法的干预。正如学者指出的，“监督虽然不同于干预，但却可能构成干预。所谓既监督又不干预司法，在实践中不但模糊不清，且难以操作。”[11] 313而如果维持目前人民监督员意见的建议性质，则不免又让人想到“作秀”，人民监督员的监督意义与效果由此也可见一斑。
更为担心的是，由于有了人民监督员制度，更由于最高人民检察院推行这一制度有政治策略因素的考虑，人民监督员制度非但不能起到监督的效果，相反，还可能制造一种更为可怕的制度性腐败的诱因。因为，人民监督员的出现制造了一种分权的假象，然而即使是这种权力的假转移，却在事实上可能导致人民检察院责任的真转移。当检察院办案人员独立办案并独立作出决定时，就意味着办案人员必须独立承担法律责任，因而办案人员也就被科以了谨慎司法的义务。而当办案人员的决定还必须征得人民监督员的意见时，哪怕只是意见，也意味着其司法处理的决定并不是其一人所定，特别是人民监督员是专家学者时，其推卸责任的理由就变得更加的充足和正当。因此，当检察院办案人员将一个司法不公的处理结果通过人民监督员的监督程序，如果能获得人民监督员的同意，实际上就意味着一个不公正的处理有了更多的人来分摊责任，因而也就有效地减轻了办案人员的负担，而目前司法机关普遍实施的错案追究制也就在人民监督员制度的安排下被巧妙地被规避了。 尤其是，社会对检察院司法行为的不满通过人民监督员的“监督”而有效地化解了，或者说，检察院借助人民监督员的监督“意见”成功实现了自己责任的“位移”。因此，一个可以推断的结论是：人民监督员“监督”的实际意义在于最高人民检察院推行这一制度的政治策略得到了最为充分的满足。

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这种担心并不是多余。人民监督员在对司法是否合法作出评价时，由于没有直接亲历案件的司法全过程，其信息主要来自人民检察院办案人员的介绍，因而，其判断的客体就具有间接性和传闻性；加之介绍人难免已经渗入主观价值判断，因此，人民监督员的判断客体也就难免失真或变形。尤其是，由于检察院办案人员在接受人民监督员的监督时，其本人就已成为办案的利害关系人，检察院办案人员从维护自身利益的角度出发，对案情的介绍往往会筛选和加工。于是，在人民监督员的所谓的监督关系中就已经蕴含了监督者与被监督者信息严重不对称的关系。 检察院办案人员的业务上的专业性、司法的亲历性以及涉及其个人利害的考量等因素决定了办案人员在介绍案情、出示证据、说明法律适用以及回答人民监督员的提问时都掌握着话语上的主导权。从实践来看，人民监督员程序的展开过程其实也就是人民检察员对人民监督员的辩解与说服的过程。而人民监督员基于其自身的业务认识和司法亲历等局限，监督的最后结果往往是“被说服”。
并且，人民监督员这种“被说服”不仅仅是因为自身的法律认识与信息来源的限制，而且还因为人民监督员与检察院因制度构建而形成的一种特殊关系而变得更容易。人民监督员来自检察院系统外，因而也被认为是体制外的监督，这也是检察院设立这一制度的初衷之所在，试图通过引入外在的监督机制来化解甚至消除司法不公的社会形象。尽管如此，人民监督员监督工作的开展却须臾离不开检察院的组织与管理。第一，作为人民监督员的办事机构，人民监督员办公室由检察院设立，并由专职的检察干部负责；第二，虽然《规定》“参加案件监督的人民监督员,应当在人民监督员名单中依照排序或随机抽取的方式确定。”但由于人民监督员为兼职，与其自身工作难免发生冲突，因此，实际操作中往往是由人民检察院根据实际情况予以确定；第三，人民监督员是否应该回避监督，由人民检察院决定。检察院对人民监督员人选安排具有一定的选择性就决定了人民监督员“监督”的被动性以及监督结果的预先可操控性。尽管人民检察院对“监督”进行操控只是一种可能，但那也是存在这种可能，并且这一“可能”还是检察院自己设立的。因此，正是这一程序的安排，人民监督员的外部监督也就有效地转化成了检察院的内部监督，当人民监督员本身就是人大代表时，这种外部监督转化为内部监督就表现得尤其明显， 而最高人民检察院在创设这一制度时所寄予的“监督”与“反腐”的意义也就在这一制度的安排下而被消解得无影无踪。
进一步的问题还有，人民监督员制度尽管不产生监督效益，监督成本的支出却不因无收益而不支出。人民监督员制度的设立无疑增加了国家财政的开支，为此国家财政专项支出。由于人民监督员只享有有限的通讯补贴，加之兼职，实际开支的经费并不多，因而为人民监督员办公而列支的大部分经费就转化为人民检察院的办公经费。并且，检察院还可以为设立人民监督员办公室而增加编制，设置职位，安排人员。因而，人民检察院从这一司法改革中不仅仅是获取了政治收益，而且还获得了额外的财政补贴及其他人事利益，从而真正成为人民监督员制度这一司法改革的最大受惠者，当然就有可能因为这一双重受惠而成为这一司法改革最有力的倡导者和最坚定的支持者。

五、谁来监督监督者？——关于循环监督的问题

在中国人的潜意识思维里，一提到腐败，就想到要加强监督，企图从加强监督中寻找到救治司法不公的良药。无疑，人民监督员制度的出台就迎合了国人的这一心理需求。西方有一个关于和尚分粥的故事，说的是有七个和尚，每餐每人一碗稀饭。但是由谁主持分稀饭却是一个不放心的问题，因为资源的有限性与权力的扩张性必然导致分稀饭者利用权力营私舞弊。西方人解决这一问题的方式是“分者最后端”，有效地化解了不公正的难题。但是，按照中国人的思维却是通过监督的方式来加以解决。先是试图找到一个“大公无私”的老刘来主持分配；发现老刘并不可靠后，又找到另一个也是“思想觉悟高”的老李去监督老刘；发现老李也有问题时，又派“人民群众利益的代表”老张去监督老李。这就是中国人的监督情结。[5] 这种层层架屋的监督方式除了文章前面所提到的导致监督成本（国家财政）的不断上升外，其致命的缺陷是陷入“谁来监督监督者”  无限循环的怪圈中。层层架屋的监督方式始终是将希望寄予监督者的道德品格上，制度的运作成功依赖于监督者的“道德自律”，因而也就决定了这一监督方式从根本上来讲就不是一种法治设计，人民监督员制度的悖论由此凸现。 （转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）
人民监督员制度是在全国上下一片司法改革热的背景下出台的，但司法改革的大背景并不能证明其改革的内容就一定具有法治的内涵与意义。人民监督员制度的有效展开取决于人民监督员本人的责任心，而对责任心的约束则取决于人民监督员个人的内心品质。道德品质的不确定性与非普遍性往往滋生出行为上的机会主义，因而，寄托于个人道德品质基础上的制度，其获得的一个好的结果往往是出于偶然。机会主义是人治的特点，而法治主义是不讲机会主义的，结果的偶然性恰恰是法治主义所要防范的。
引进人民监督员的监督机制是基于司法人员对腐败病菌不具有免疫力的认识，但是作为实施监督的人民监督员对司法腐败的病菌同样不具有免疫力。人民监督员有了监督的“权力”，即使是表象上的“权力”，也就同样有了被腐蚀、被拉拢的可能。司法人员不能幸免，人民监督员也不能幸免。并且，人民监督员因为不是本职工作而更表现得更超脱因而也就更不可能幸免。 因此，韦伯所倡导的形式理性在这里并没有出现。人民监督员被腐蚀、被拉拢的腐败问题又由谁来监督呢？我们是否有必要再引进监督机制来对人民监督员进行再监督呢？因此，当检察院对“谁来监督监督者”的问题作出了回答后，又制造了新的“谁来监督监督者”的问题。循环监督的制度设计将永远没有止境，因而也就永远不可能为这一连续的追问提供一个确定性。
司法的工作是一种判断性的工作，它既不同于立法，也不同于行政。其判断的性质本身就要求外在的影响越少越好，独立性是其首要要求。因而，人民监督员制度这种来自外系统的监督就不一定是帮助，而可能是影响司法的独立性。如果我们仔细观察西方的司法制度及其司法队伍，我们就可以得出这样一个结论：对于一个行业性的群体而言，伦理道德水准的高下主要并不取决于来自外部的监督和控制，关键的因素在于是否能够建立严格的自治与自律。如果司法透明，公开结论与论证，公开不同意见，公开法律文书，行业的自律与内省的监督机制就会发挥起作用。如果司法工作具有良好的职业声誉，司法者就不太可能冒违法的职业风险。并且，这种良好的职业声誉也会成为其不断上进的动力，以较好地维护自己的职业形象。来自职业自治体的良好的职业评价所给人的激励远胜过来自自治体外的严密监督。说到实质，司法的自治与自律的关键还在于司法独立。而我们目前不断强化的监督制度其实恰恰是与司法独立的目标越来越远。越是监督，司法越是不能自主。因此，我国目前所要进行的司法改革，在笔者看来，“更多的不是监督，而是对法官进行去行政化和去地方化的司法改革，改变法官的行政管理模式，同时将法官从地方权力系统中解放出来。”[5]

在结束本文处，本人想补充说明一点的是，文章只是批判了眼下正流行的人民监督员制度，并非一律否定所有的监督所起到的作用；本文着重于批判与反思，却无力构建一种有效的具体制度。虽然这于现实并无切实的积极效益，但至少不至于如人民监督员制度一样产生一种负效益。并且这种批判与反思反思对于将来的构建还是一个前提。但愿这一补充能起到抛砖引玉的作用，引起人们此后进一步的思考与建构。

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参考文献:
[1]汤唯、孙季萍.法律监督论纲.北京大学出版社.北京.2001.
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[11]徐昕.论私力救济.中国政法大学出版社.北京.2005.

Critique of the People Supervisors System

Abstract: The object of the people supervisors system is the judicial practice of the people’s procuratorate. But if such system is over strengthened, it is likely to fall into a difficult position of individual case supervision. According to “the Regulations on the people supervisors system by the Supreme People's Procuratorate” In fact, the role of the people supervisors are the “procuratorial advisors”, so the reform is of only political significance. The justice of democracy can’t prove the justice of the people supervisors system, and it will be hardly effective because of the bad design of process, even if it is strengthened. What more, as this system is based on the hypothesis that the supervisors are self-disciplined, the problem that “who supervises the supervisors” will be faced, leading to the conflict between this system and the rule by law

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Key words: people supervisors, individual case supervision, procuratorial advisors, circulatory supervision

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