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最早规定请愿权的地区性国际公约当属1950年签署的《欧洲人权公约》。该公约第25条第1款规定：“欧洲人权委员会可以受理由于缔约国一方破坏本公约所规定的权利而致受害的任何个人、非政府组织或者是个人团体向欧洲理事会秘书长提出的请愿，但是，必须以被指控的缔约国已经做出承认委员会具有上述案件权限的声明为前提。凡已做出此项声明的各缔约国承诺绝对不得妨碍此项权利的行使。”第26—31条还对请愿事项的范围及人权委员会对请愿的审查等问题作了进一步规定。此外，1969年签署的《美洲人权公约》也对请愿权作了规定。该公约第44条规定：“任何个人或者个人团体或者经美洲国家组织一个或几个成员国合法承认的任何非政府的实体，均可以向美洲国家间人权委员会提交内容包括谴责或者指控某一缔约国破坏本公约的请愿状。”第46—51条还就接受请愿的条件以及委员会对请愿的审理问题作了详细规定。值得一提的是，为了切实保障请愿权的行使，该公约第46条第2款还规定，在以下三种情况下，仍然允许权利受害者向人权委员会提出请愿：有关国家的国内立法没有确定正当的法律程序来保护据称已经被侵犯的权利或者各种权利；声称其权利被侵犯的一方一直被拒绝给予国内法律规定的救济或者被阻止竭力进行各种救济；根据上述救济办法在做出最后判决时曾发生无正当理由的延误。
（三）中国宪法对请愿自由的规定
在中国宪法史上，最早确认请愿权的当属1912年的《中华民国临时约法》。该法第7条规定：“人民有请愿于议会之权。”第8条规定：“人民有陈述于行政官署之权。”第9条规定：“人民有诉讼于法院，受其审判之权。”第10条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈述于平政院之权。”这种将请愿与诉愿、诉讼等权利并列置之且对受理请愿机关分别予以列举的立法模式无疑反映了《约法》制定者们对请愿权价值的高度认同。此后的几部宪法也对请愿权作了类似的规定，如1913年的《天坛宪草》第14条规定：“人民依法律有请愿及陈诉之权。”1914年的《中华民国约法》第6条规定：“人民依法律所定，有请愿于立法院之权。”第8条规定：“人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈述于平政院之权。”1947年的《中华民国宪法》第16条规定：“人民有请愿、诉愿及诉讼之权。”台湾地区于1954年颁布了《请愿法》，后又于1969年进行了修改。尽管该法仍然存在很多不足，如请愿事项范围过窄、请愿不得抵触宪法或干预审判等，但它毕竟起到了请愿权法定化、制度化的作用。
中华人民共和国成立以来，囿于法律观念等因素的制约，先后颁布的四部宪法都没有直接规定公民的请愿权。但是，宪法学者大多认为，现行宪法第41条关于公民批评和建议权利的规定实际上就是对请愿权的确认或相当于请愿权。不过，现行宪法并没有就有关国家机关如何受理公民的批评与建议做出明确规定，而《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》等宪法性法律也未做出类似的规定。可见，请愿权在我国当前尚缺乏有效的宪法与法律保障。有鉴于此，加强对请愿权的宪法保障依然是我国宪政建设中值得认真对待的重要课题。
四、我国公民请愿自由之宪法保障
（一）请愿自由入宪之必要性
前文的研究已经表明：请愿权对于宪政的实现具有重要意义，而在宪法上明确规定公民享有请愿权也日益成为当今世界的一大潮流。历史与现实的巨大反差促使我们不得不去思考这样的一个问题：请愿权制度对于处在社会急速转型时期的中国有无意义？换言之，请愿权入宪在中国有无必要性？我们认为，在宪法中恢复或确立请愿自由十分必要，主要理由如下：
1.保障决策的科学性和民主性。正确决策往往是做好各项工作的首要前提。但在我国，长期以来，决策的随意性、神秘性却是社会的一大痼疾。在某些部门和地方，很多重大的决策通常都是由少数人甚至几个人做出的，这种不尊重民意的暗箱操作是导致决策失误的重要原因。例如，一些地方的行政官员好大喜功，不切实际地投巨资搞所谓的“形象工程”、“首长工程”，其结果往往是将纳税人的钱财付诸东流。决策失误的后果由公众承担，而决策者本人却不需要担当任何责任！这种状况显然是极不公平也是极不正常的。因此，为了防止决策失误，就必须使民意得到充分表达和汲取。正如江泽民同志在党的十六大报告中所说：“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”由于请愿权是公众表达意见与期望的重要方式，因而有必要在宪法上对其进行确认，从而使真正的民意能够经常性地被传递到国家决策机关，保障国家各项决策的科学性与合理性。
2.重塑公共权力机关与民众之间的关系。现行宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”然而，管理活动的日益专职化以及管理者自身人性的弱点却使得公共权力机关与民众之间的关系有所疏远。尤其是在监督机制不健全的情况下，“官民”关系在我国局部地区和领域还呈现出高度紧张的状态。如此以来，国家机关与人民群众之间就无法达成合意、形成合力，进而影响到国家各项决策的制定和执行。因此，为了重塑公共权力机关与民众之间的密切关系，就必须从制度上保证民众的意见、呼声能够得到表达和重视。请愿不仅意味着公民有直陈意愿、参与国事的权利，而且还意味着有关国家机关负有及时答复的义务，因而请愿的提出及其解决也就是加强双方沟通、增进彼此信任的过程。可见，请愿权的充分行使是重塑公共权力机关与公众关系的重要方式。
3.排除社会的不安定因素。对于各项改革事业正向纵深推进的当代中国而言，保持长期和谐稳定的社会环境尤为重要。然而，由于改革进程中的各种利益关系尚未理顺，致使权力腐败、贫富分化、就业紧张等众多社会问题滋生，民众的不满情绪在一定范围内是客观存在的。问题是，对于这些改革过程中所出现的矛盾究竟是“堵”还是“疏”？选择前者，或许能够抑制民怨从而维持短期的社会稳定，但这种稳定却犹如一只没有泄气装置的锅炉，稳定既短暂又可怕；选择后者，则能使民众的不满得以正常宣泄，公共权力机关与民众之间可望在充分沟通的前提下达成谅解，进而形成兼顾各方利益的最佳公共政策。应当看到，由于现行法律救济机制的局限以及公民批评建议权的无章可循，致使当前影响社会的不安定因素有所增加。这就需要我们从宪法上明确赋予公民请愿权，使公民的利益诉求能够得到充分表达和汲取。请愿权的行使虽无法从根本上解决改革进程中的诸多矛盾，却可大大缓解民怨，从而排除社会潜在的不安定因素。 （转载自中国科教评价网www.nseac.com ）
（二）请愿自由入宪之可能性
请愿权对当代中国改革、发展与稳定的特殊意义固然是不容置疑的。问题在于，我国目前是否已经具备了请愿自由入宪并使之正常运作的现实可能性？回答是肯定的。其有利条件可以归纳如下：
1.公民权利意识的觉醒。随着我国城乡居民物质生活条件的逐步改善，社会成员的权利意识也日益高涨。以处在社会财富占有量两极的民营企业家阶层与普通农民阶层为例，一方面，经济上首先富足起来的大批民营企业家对于知政、议政、参政的诉求也日益强烈起来。在民营资本异常活跃的江浙一带，企业主阶层对当地公共政策的影响力与日俱增，有的还以积极的姿态直接涉足政治领域，从而成为推动中国社会政治平权的直接参与者。另一方面，在广大农村地区，伴随着村民自治的推行，农民的民主意识、法治意识有了很大提高，实践中农民手持村组法与干部论理甚至百岁老人积极投票的事例也并不鲜见。近年来，我国各级人大机关接到的来自公民的批评、建议也呈现逐年递增之势。所有这些都表明，我国公民的权利意识已经觉醒。因此，国家立法机关应当及时回应广大公民的权利需求，在宪法上明确承认请愿权，从而为公民积极参与政治提供更为广阔的制度空间。相应地，公民权利意识的高涨也会为请愿权的运作奠定坚实的精神基础。
2.人权观念的日新月异。改革开放二十多年来，我国已经相继加入了《消除一切形式种族歧视公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》等全球性国际公约，并已签署《公民权利和政治权利国际公约》，这是我国在人权领域所采取的重大举措，意义极为深远。与此同时，人权观念在我国也呈日新月异之势。隐私权、知情权、罢工自由、迁徙自由等基本人权不仅已经成为学术研究的热门课题，而且也是人们街头巷尾议论的中心。人权公约的加入已经显示出我国现行宪法公民基本权利条款的不足，同时也为其从体系到规范的重构与完善提供了重要契机。对于这一点，我国宪法学界同仁已经达成了空前一致的共识。可以说，一个人权的制度化时代已经来临。因此，面对社会生活的变迁和外部环境的压力，尽快通过修宪等手段回应公民人权观念的勃兴已成为未来中国宪政建设中的关键性环节之一。在这一社会背景之下，请愿自由入宪也完全是需要且可能的。
3.服务理念的深入人心。我国正式加入WTO已逾两年，服务行政的理念正日渐深入，现代政府的特征也随之从管理型政府向服务型政府过渡。近年来，给公民带来极大便利的“政务超市”在全国各地的兴起即是政府强化服务观念的生动体现，而这还只是公共权力机关转变自身角色、改进工作作风的局部缩影。随着现代通讯、网络技术的飞速发展，公共权力机关为社会提供的服务将更加及时、优质。中共中央总书记胡锦涛关于“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的号召，更是执政党对服务理念的绝好诠释。因此，在服务理念盛行的当代中国，充分尊重公民的请愿自由、认真对待公民的意见与愿望从而及时地进行相关政策的调整应当是有着深厚的社会基础的。
（三）加强我国公民请愿自由宪法保护的具体设想
笔者认为，目前应当从以下四个方面加强我国公民请愿自由的宪法保护：
1.请愿自由入宪要坚决摒弃三种错误认识。当前，对公民请愿自由的质疑可能来自以下三种错误的认识：一是认为请愿具有封建色彩，在人民当家作主的时代承认请愿权是自相矛盾的；二是认为承认请愿权会把社会搞乱，影响稳定；三是认为承认请愿权有损国家形象。毋庸讳言，这些错误认识对于请愿自由入宪及其进一步发展都具有明显的阻碍作用。诚然，在封建专制社会，黎民百姓需要享有请愿权。在现代民主社会，公民同样需要享有向国家机关请愿的权利。这种请愿权已经不是单纯地为了个人利益而行使的，相反地，它表现了公民个人或集体对国事的关心与参与。只要承认公共权力机关有脱离民意而日趋异化的可能，就应当对请愿权这一缩短公共权力与民意距离的制度设计表示认可。而权力的异化已是为人类社会的政治实践所证明了的普遍现象，我国则同样存在。因此，承认请愿权与人民主权原则并不矛盾。其次，作为民众宣泄不满、表达意见的正式手段——请愿非但不会把社会搞乱，反而会因为排除了潜在的不安定因素而维护了稳定。正如西方国家并没有因为承认罢工权而导致“罢工狂潮”一样，承认请愿权也同样不会出现“请愿风暴”。相反地，如果禁止公民进行请愿，那种无休止的“集体上访”甚至某些极端行径却更容易影响社会稳定。最后，以损害国家形象为借口拒绝承认请愿权也是经不起推敲的。在事关人民的根本利益面前，任何所谓的“国家形象”、“地方形象”甚至“个人形象”都是微不足道的。全心全意为人民服务是我们党和国家一切工作的出发点和归宿，也是我们决定一个制度采纳与否的标尺。请愿权的行使不仅有助于暴露决策执行中所存在的问题，而且还传递了民意、集中了民智，对于改进工作、提高服务质量都有重要意义。因此，坦然地承认并保护公民请愿自由反而能树立起一个宽容守信、求真务实、敢负责任的政府形象。
2.应当在宪法典中明确赋予公民请愿自由。虽然现行宪法第41条关于公民享有批评建议权的规定“相当于”传统宪法学中所说的请愿权，但二者毕竟是彼此独立的不同概念，更何况该条规定本身还存在诸多的缺陷。[3]因此，为了使请愿权获得真正的“名分”，必须在宪法典中对其做出明确规定。笔者建议，在时机成熟时，全国人大可在现行宪法第35条之后增加一条，规定：“中华人民共和国公民享有向有关国家机关提出请愿的权利，受理请愿的机关有在法定期限内答复的义务。”如此以来，请愿权即上升为我国公民所享有的一项基本权利，这是对公民请愿自由进行保护的最直接也是最有效的方法。
3.先期制定专门的《请愿法》具体落实公民的请愿自由。鉴于请愿自由涉及到诸多具体的操作问题，除了在宪法典中明确加以承认以外，还应当通过专门的立法来进行保护。笔者建议，全国人大可先期制定专门的《请愿法》，从而使得公民的请愿活动真正做到“有法可依”。这部法律至少应规定以下六个方面的内容：（1）请愿人。这一部分主要包括两项规定，即请愿人的范围及其权利。就请愿人的范围来说，应为所有的中华人民共和国公民。而请愿人所享有的基本权利可概括为以下四项：一是言论免责权，即请愿人在请愿活动过程中所发表的意见免受法律追究；二是获得答复权，即请愿人享有要求受理机关在法定期限内就请愿事项处理结果予以回答的权利；三是平等对待权，即请愿人不得因参与请愿活动而受到任何歧视待遇；四是参加听证权，即请愿人享有参加请愿受理机关在审查过程中举行的听证会的权利。（2）请愿事项。依据国外的经验，对请愿事项原则上不能进行随意限制。建议作以下表述：公民有权对涉及国家政策、公共利益及自身权益且不能通过现有法律救济途径获得解决的事项提出请愿。（3）请愿受理机关。可规定为“各级人大常委会、政府及法院”。（4）请愿程序。请愿的程序主要包括以下内容：递交请愿书；请愿登记；向请愿人表明受理确认；对请愿书进行事前审查；交付专门机构审议；做出对请愿事项的处理决定；向请愿人通知处理结果。就请愿程序的具体规定而言，应着重解决好答复期限和审查方式两个问题。为了使请愿尽快获得解决，建议将答复期限规定为“自受理请愿之日起30日内”。此外，还可规定：受理机关对重大请愿事项应举行听证会，请愿人与请愿事项关系人应到会进行辩论。（5）请愿限制。本着权利义务对等的原则，还应当对请愿权的行使进行必要的限制，防止请愿可能带来的负面影响。具体可作如下四项规定：一是主体限制，即某些担任公职的特殊人员（如公务员、法官、现役军人等）不得参与一些请愿活动；二是目的限制，即不能举行以危害国家安全、社会公共安全等为目的的请愿；三是方式限制，即必须以和平的方式（如不能携带武器、不能妨碍他人正当权益等）举行请愿；四是地点限制，即不能在某些特定的场所（如正在审理案件的法庭附近）举行请愿。（6）法律责任。为了保证请愿权的有序行使，还应当设置必要的责任条款，具体规定受理机关及请愿人双方违反法律规定所应承担的各种法律责任。
参考文献
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[9][日]三浦隆。实践宪法学[M] . 李力，北京：中国人民公安大学出版社，2002 .
注释：
[1] 李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第503页。
[2] 参见《官方学者提交中国选举状况报告》，《南方周末》2003年2月20日第A3版。
[3] 例如，有的学者就批评该条将各种复杂多样、彼此交叉的权利概括在一起，多少有些穿凿附会之意，可谓是一个“拼盘式条款”。参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，第147页。
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