自由的保障——公民基本权利保障的进展（上）(2)

　　二、多重主体协力推进基本权利保障

　　2003年基本权利保障活动是由多重主体、在不同层面协力进行的。它既有政府对自身行为的主动修正，也有民间团体和社会人士的参与，学者的讲学、论证、研讨与媒体报道也促进了基本权利保障实践与理论的发展。

　　（一）政府积极行动

　　政府在促进公民基本权利保障方面的行为是积极进取的，也是卓有成效的。中央政府和地方政府，政府的不同机构包括立法、行政和司法机关在各自的职权范围内做了大量的工作，促进了公民基本权利保障状况的改善。

　　1.立法促进人权保障。2003年，一系列立法突出了人权保障理念。否定“撞了白撞”的《道路交通安全法》；2003年6月29日《居民身份证法》取代已实施17年之久的《居民身份证条例》；通过了表明政府职能转化、尊重和保护人权的《婚姻登记条例》；2003年8月27日，贯穿便民、公开、效能等民主法治精神的《行政许可法》公布。

　　2.各级政府清理法规。在1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止的同时，2003年6月25日，国务院法制办下发通知，要求各地在2003 年8月1日前，完成对有关收容遣送的规章和规范性文件的清理，以进一步做好城市流浪乞讨人员救助工作。通知指出，各级地方行政机关制定的实施《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的规章和规范性文件，以及有关流动人口、暂住人口、外来人口管理，有关社会治安综合治理，有关维护信访工作秩序等规定中涉及收容遣送内容的，均应纳入这次清理范围。通知要求，凡目前正在执行的有关收容遣送的规章和规范性文件，其内容与救助管理办法有相抵触或者不一致的，一律进行修改或废止。特别是涉及有关收容遣送对象、强制措施、时间、收费、收容遣送站管理、收容遣送人员劳动等规定，要严格按照救助管理办法进行清理。清理工作由县级以上地方各级政府法制机构牵头组织。在清理中发现地方性法规中涉及收容遣送的规定与救助管理办法相抵触或不一致，要及时向地方人大常委会提出修、改、废的建议或议案。[4]

　　3.政府制定规范自身行为的行政法规、规章。2003年，政府在公民基本权利保障方面加强了自律。

　　①房屋拆迁。中央和各地出台措施完善拆迁政策。2003年9月19日，国务院办公厅下发《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》。随后，中央又派人分赴山东、上海、南京、杭州等地突击调查拆迁问题，为中央最高决策层制定消除动迁纠纷隐患的方案提供参考。12月3日，建设部发布《城市房屋拆迁估价指导意见》，要求规范城市房屋拆迁估价行为，维护拆迁当事人的合法权益。

　　②迁徙自由。2003年10月29日，公安部治安管理局副局长鲍遂献表示，对老百姓反映比较强烈的户籍迁移的问题，下一步将逐步改革。2003年，一些省如湖南等已开始取消户籍管理制度。目前公安部正在抓紧户籍法起草工作。

　　③人身自由。 2003年6月18日，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，原则通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》。6月20日，温家宝总理签署国务院第381号令，公布施行《办法》，施行时间自2003年8月1日起，1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。

　　④平等权保护方面。地方政府包括广东、四川、江西已取消对“乙肝病毒携带者不能成为公务员”的限制性规定。

　　4.完善制度。各地相继完善制度，进一步落实公民权利保障。在有关公民财产权保障的拆迁方面：河南实施补偿安置金及被拆迁人安置不落实禁止拆迁。2003年9月25 日，山东省政府办公厅发布了《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》。江苏省委办公厅、省政府办公厅通过《有关认真做好城镇房屋拆迁工作的通知》。山西省《城市房屋拆迁条例》在全省十届人大常委会第六次会议上通过，该条例将城市弱势群体列入保护范围，给予政策上的优惠待遇。2003年，全国已有近20个省市修改了有关拆迁的法规，明确规定“补偿金不落实不得拆迁”、“拆迁中不得动粗”等原则，开始把利益天平倾向弱势一端。

　　在人身自由方面，收容被废止，改为救助。2003年，全国成立了八百救助站。2003年7月22日上午9点，沈阳市公安局在全国率先正式宣布取消“暂住证”制度，并不再收取任何管理费用。在司法机关限制人身自由的超期羁押方面，2003年7月，最高人民检察院通报了检察机关近期开展超期羁押专项清理工作的情况，并公布了举报检察机关超期羁押案件的电话和电子信箱。2003年11月1日，最高人民法院发布《关于推行十项制度，切实防止产生新的超期羁押的通知》，要求各级人民法院严格执行刑事诉讼法的有关规定，建立并实施严格防止超期羁押的司法工作机制，推行十项制度，努力实现防止超期羁押工作的规范化、制度化、法制化。 2003年11月12日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布通知，共同向全社会“宣告”：坚持依法办案，正确适用法律，有罪依法追究，无罪坚决放人。2003年12月22日，在全国检察长会议上。最高人民检察院会同最高人民法院、公安部在2003年集中进行的清理超期羁押专项行动取得显著成果。检察机关、法院系统、公安机关共清理纠正超期羁押21993人，各个诉讼环节超期羁押现象大大减少，检察机关基本实现了无超期羁押的目标。

　　在涉及迁徙自由的户籍管理制度方面。2003年7月，济南市公安局实行新的人口迁徙政策，取消了夫妻投靠的条件限制，放宽了子女投靠父母的条件。2003年，公安部推出30条便民利民措施，其中有7项赋予公民更多的迁徙自由。大学毕业生到西部地区工作，到西部地区投资、兴办实业的人员，户口迁往工作地或留在原籍，均随个人意愿；新生儿户口以往只能在母亲户口所在地登记，现在改为随父随母自愿选择；学生考取大学，户口是否迁移由学生自定。在2003年十届全国人大一次会议上，陆炳华等34位代表提出了关于建议尽快制定户籍法的议案。全国人大内务司法委员会经审议认为，1958年全国人大常委会通过的户口登记条例，已不适应国家经济和社会发展的需要，有必要改革我国现行户籍管理制度，制定户籍法。建议在改革户籍管理制度的基础上，积极研究论证，适时提请全国人大常委会会议审议。

　　5.政府与国际人权组织和机构的对话与合作。2003年10月，在欧盟和中国外交部的支持下，由中国社会科学院法学所主办的“中欧人权网络第四次会议——少数人的权利保护国际研讨会”在京举行。来自中国和欧盟的专家学者40余人共聚京城，就此问题展开讨论。

　　2003年 11月17日至19日，中国—挪威第七次人权与司法圆桌会议在奥斯陆举行。挪威方面有外交国务秘书海尔格森，中国方面有外交部部长助理沈国放，另有来自中国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、劳动和社会保障部、全国总工会、中国社会科学院以及挪威最高法院、最高检察院、司法部、全国总工会、工商联合会等部门和非政府组织近50名代表与会。中挪双方代表围绕工人权利、囚犯权利和被羁押人员权利三项议题展开了深入讨论。一致认为：在全球化和市场经济背景下加强政府、工人和雇主三方合作，对保障工人权利将起到重要的促进作用；两国法律对囚犯权利均有明确规定，但应进一步采取具体措施确保法律得以执行，并完善监督机制；应重视羁押人员的权利保护，通过进一步完善法律，解决实践中的问题。

　　2003年 12月15日至16日，在意大利威尼斯，中国——欧盟第十次“中国——欧盟人权对话研讨会”（EU-China Dialogue Seminar on Human Rights）成功举行。这次研讨会是中国外交部与欧盟委员会“联合国人权两公约研究网络”项目的一个阶段性活动。本次研讨会的议题为“人权的司法保障” 和“非政府组织的能力建设”。参加研讨会的代表有学者、非政府组织的代表和政府机关的代表。

　　（二）民间与社会力量的参与。民间团体与社会力量是2003年宪法基本权利保障过程中一支突出的力量。民间组织、律师、公民个人以各种形式自发地参与公民基本权利保障的活动。其活动在不同层面产生了不同程度的影响，表现为或者引起了媒体的关注，或者唤醒了普通公众，或者引起了政府重视，或者直接促动了制度层面的变革。

　　1.民间组织。诞生于1993年年7月26日的天则经济研究所，是中国第一家真正意义上的民间脑库。2003年5月，正当SARS恐慌蔓延之时，河北企业家孙大午以非法集资的罪名被捕。不久，茅于轼主持了著名的学术论坛——天则双周报告会。一大批专家学者就孙大午案进行了探讨，并批评了当下的金融政策。之后，孙大午成为舆论关注的热点。两个月后，孙大午以轻罪获释。

　　2.律师。律师是法治社会中一支活跃的社会力量。律师熟练的诉讼业务，对公民基本权利的敏感等因素综合起来，使其在2003年维护基本权利的活动中占据突出地位。他们或者通过代理案件的方式，或者向立法机关提出建议，或者组织研讨会等多种形式，参与公民基本权利的保护活动，并在相当程度上推进了基本权利保护状况的进展。

　　孙志刚案件和湖北黄静案由北京肖太福等律师代理；四川大学法学院教授兼律师以法律援助的方式无偿代理安徽芜湖青年张先著的乙肝歧视案；许志永代理了孙大午案件。这些律师在代理当事人诉讼的同时，还组织专业团体，举办研讨会。2003年5月，北京市律师协会“宪法与人权专业委员会”与清华大学法学院联合成立了“宪法与公民权利中心”。这是一个非盈利性社会法律援助与公民权研究机构。该中心通过法律热线，提供免费法律咨询，办理法律援助案件，开展普法宣传活动。中心拟建立并维护法律援助志愿者协助网站。[5]

　　2003年12月19日，清华大学“宪政与公民权利研究中心”组织举办了讨论中日合资的三环相模新技术有限公司工会主席唐小东因维护职工合法权益而被日方老板解职的有关法律问题的会议。出席会议的大多数律师对这一事件表现出极大的热情。

　　2003年12月25日，19名律师联合署名，向全国人大法律委员会递交了《保护网络虚拟财产立法建议书》，建议制定一部《网络虚拟财产保护条例》。这次行动的主要发起人和组织者是成都合泰律师事务所的何佳林律师。

　　3.公民个人向国家机关提出建议。孙志刚事件之后，2003年5月14日，三名法学博士；俞江、腾彪、许志永以公民建议书的形式，向全国人大常委会法制工作委员会提交了“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书。建议书认为，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的有关规定，实际上赋予行政部门具有剥夺或限制公民人身自由的权力，不符合我国《宪法》与《立法法》的有关规定，应该予以改变或撤销，建议全国人大常委会审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

　　2003年5月23日，五位法学与经济学者贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波同样以中国公民的名义，再次联合上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序，目的是推动全国人大常委会对收容遣送制度进行违宪审查。

　　乙肝歧视案件发生之后，2003年11月20日，一份由1611位中华人民共和国公民签名的“要求对全国31省区市公务员录用限制乙肝携带者规定进行违宪审查和加强乙肝携带者立法保护的建议书”，递交全国人大常委会及国务院法制办。建议要求全国人大要求国务院修改《公务员暂行条例》，统一全国公务员的体检标准，并删去将携带乙肝病毒判为不合格的规定；全国人大成立专门的执法检查组，对全国歧视、限制乙肝病毒携带者就学、就业的规范性文件进行执法检查，给予纠正；在入学、招聘时禁止进行乙肝两对半检查和乙肝表面抗原检查，只检查肝功能，保护公民隐私。

　　（三）学者活动

　　学者主要通过学术研讨、举办学术讲座、参与国家法律、法规的立法论证、开通各种学术网站等形式，参与基本权利保障活动的开展。

　　1.基本权利保障的学术研讨。2003年，一些大学和学术团体组织了有关基本权利的学术研讨会，集中对基本权利保障开展讨论。2003年3月15日，首都师范大学政法学院法律系与中国法学会宪法学研究会、北京市法学会宪法学研究会联合举办了“教育权的法律保护”学术研讨会。会议集中对公民受教育权的宪法地位、宪法属性、宪法效力，部门法上的受教育权保障等问题进行了研讨。2003年6月30日，上海交通大学法学院组织了“孙志刚事件讨论会”。会议就基本权利及如何启动违宪审查机制保障公民基本权利等问题进行了研讨。2003年11月17日至18日，中国法学会宪法学研究会在上海交通大学法学院举办年会，年会的议题之一是“宪法与公民基本权利保护”。2003年12月19日，清华大学“宪政与公民权利研究中心”组织举办了有关外资企业雇工权利的研讨会。2003年12 月27日，中国人民公安大学与中国法学会宪法学研究会联合举办“公安执法与人权保障”，集中对公安执法过程中所涉及的人权保障问题进行了讨论。

　　2.参与立法论证。2003年6月，五位法学家姜明安、应松年、袁曙虹、韩大元、马怀德接受国务院法制办邀请，就国务院制定的代替《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》开展论证。五位学者从不同角度就《办法》的内容与实践，发表了自己的意见，并提出了建议。

　　3.普及基本权利知识。2003年，学者们配合“四五”普法宣传、12·4法制宣传日、及媒体开办的法制类节目与频道的邀请，开展与基本权利有关的讲学活动。SARS 蔓延之前，中国人民大学法学院胡锦光教授在中央电视台第10频道——“百家讲坛”栏目，做“公民宪法权利的救济”的学术演讲；2003年11月21日，中国人民大学法学院韩大元教授在中国人民公安大学“全国公安局长培训班”上做了题为“公安执法与公民权利的宪法保护”；11月29日，应北京市依法治市领导小组和北京市司法局之邀，韩大元教授在国家图书馆以“宪法在我身边”为题，向首都市民宣讲宪法，其中多数内容是与公民生活密切相关的基本权利保护问题。

　　4.开通学术网站。学术网站目的主要是供学习研究，无商业和盈利目的，致力于将大众关心的问题学术化，其态度较为严肃认真，浏览人员多为研究人员、学校教师和在校大学生、研究生、博士生等。目前，国内几乎各高等法律院校、研究机构及一些学术团体均设有自己的网站。2003年，又有一批学术性质的网站开通，其中包括浙江大学公法研究中心开通的“公法网”、中国人民大学“宪政与行政法治研究中心”开通的“中国宪政网”。各种学术网站的开通，促进了有关基本权利的资讯与观点的传播，有助于信息的汇集，并促成学界人士对问题的共同关注。

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