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关于民主集中制原则在宪法中 地位(1)(2)

2014-06-07 01:03 这种实际的效用体现在宪法的方方面面，贯穿于宪法的始终。在公民的权利自由方面，人民主权原则直接体现在选举权上，而选举权的真正实现，又有赖于公民的经济文化权利、平等权、宗教信仰自由、人身权利、表达意见的自由等等权利的实现。所以人民主权总括宪法所规定的基本人权。在国家制度方面，无论是三权分立制还是人民代表大会制，人民主权更是体现得淋漓尽致。就我国而言，人民代表大会制首先就是人民主权原则的体现。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”张庆福先生认为，我们通常所说的民主集中制原则，实际上是人民代表大会实现人民主权原则的形式。“社会主义宪法不仅确认了人民主权原则，而且还确认了实行人民主权原则的形式。这就是全国和地方各级人民代表机关。社会主义国家的人民代表机关是国家权力机关，由人民选举，对人民负责，受人民监督。人民代表机关组织产生国家行政机关、审判机关和检察机关，它们都对人民代表机关负责，受人民代表机关监督。总之，社会主义国家的权力由人民选出的人民代表机关行使”。[51]因此民主集中制原则仅是宪法的一个具体原则，是人民代表大会正确产生和正确行使权力的原则。一句话，民主集中制原则是人民主权原则在人民代表大会的体现。

　　2、基本人权原则决定民主集中制原则

　　人权即人的权利，是人应当享有的权利的总和。[52]宪法所体现的是基本人权。所谓基本人权，是指人不可或缺的权利。一般的人权不以法律规定为前提，而基本人权必须由宪法规定。[53]宪法规定基本人权的形态各异。有的在原则上确认基本人权，并以公民的基本权利表现基本人权的具体内容。如战后的德国、意大利、日本宪法都采取这种表现形式；有的不显人权字样，只规定公民的基本权利以表现基本人权的内容，如美国宪法、中国宪法等；有的原则上确认基本人权，以其他法律来对基本人权具体化，如法国宪法等。基本人权还具有原则性、派生性，可以推导或派生出许多其他的具体人权。基本人权原则是资本主义宪法与社会主义的共有原则，贯穿宪法的始终。[54]

　　从结构的角度说，各国宪法千差万别，五花八门，但“国家的根本制度和人民的基本权利义务”[55]是宪法的基本内容。毋庸置疑，宪法关于公民的基本权利义务的规定就是基本人权原则的直接反映。从国家制度的层面来说，宪法所确立的民主制度也是为保障人权而设立。《人权宣言》明确指出：凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。李步云先生认为：“宪政是国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度的主要内容，以厉行法治为基本保证，以充分实现最广泛人权为目的的一种政治制度。”[56]实现和保障人权是宪政国家中国家机构的任务。立法机构通过立法、行政、司法机构通过适用法律来实现和保障人权。江泽民在中共十五大政治报告中指出：“领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[57]国家机构的组织与活动原则必须符合实现和保障人权要求。从这个意义说，民主集中制原则要服从和服务于基本人权原则。

　　3、法治原则决定民主集中制原则

　　1999年3月15日，九届人大二次会议对我国现行宪法进行修正，规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。（第13修正案）正式将法治原则写入宪法。法治是什么？《牛津法律大辞典》认为法治是“一个无比重要的，但未被定义，也不是随便就能定义的概念，它意指所有的权威机构，立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特性，如：正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。”[58]20世纪90年代以来，我国法学界有大量的有关法治的论著问世，虽至今尚未形成一致的认识，但一般认为，法治原则是宪法的基本原则，它对广大公民、企事业组织、社会团体和国家机关、政党、武装力量是普遍适用的。法治的精髓是保障公民的权利与规制政府的权力。[59]俄国法学家拉札列夫认为：“法治国家的重要特征之一是对个人权利与自由的现实保证。人权是法治国家的精髓，也是社会整体发展的因素之一。” [60]美国法学家博登海默认为：“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府的权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”。[61]《牛津法律大辞典》在“法治”条下如是说：“在任何法律制度中，法治的内容是：对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护大量的、平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等。它不是强调政府要维护和执行法律及秩序；而是说政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适用本身利益的法律。”[62]宪法恰恰就是为保障权利和限制权力而存在的。何华辉先生认为：社会主义国家体现法治原则的宪法规范集中表现为两个方面。一是人民的立法权，二是严格的依法办事。社会主义宪法一般都规定一切权力属于人民，由人民代表机关代表人民行使国家权力；它们还规定最高的人民代表机关享有立法权。宪法规范所体现的人民立法权十分明显，社会主义国家宪法通常都规定整个国家机关体系的组织与活动原则，其中包括各国家机关的权限范围以及它们相互关系的准则；同时还规定公民的基本权利以及国家机关保障这些权利使之得以实行的职责，公民行使这些权利应该遵守的准则。社会主义宪法一般都宣布宪法是国家的根本法，它具有最高的法律效力，为一切国家机关和全体公民的最高行为准则。宪法规范所体现的依法办事的精神也十分明显。[63]也就是说，在社会主义宪法中，国家机构的组织与活动原则，公民的基本权利的规定及保障等均是法治原则的体现。

　　因此，相对于人民主权、基本人权和法治等宪法的基本原则来说，民主集中制原则只是宪法的局部的、具体的原则。它服从和服务于宪法的基本原则，被宪法的基本原则所决定。

　　（四）民主集中制原则不是所有国家机关的组织与活动原则

　　我国的国家机关包括国家权力机关（人民代表大会及常务委员会）、国家主席、军事机关、行政机关、司法机关（人民法院、人民检察院）等。如果将所有的国家机关的组织与活动原则都视为民主集中制，不仅在理论上牵强，而且在实践中有害。

　　国家主席是我国的国家元首，是个人组成的国家机关。如果一定要认定全国人民代表大会选举国家主席是民主集中制的体现的话，那么国家主席行使国家元首权的活动无论如何与民主集中制无关。实际上我国国家主席的产生和职权行使同议会共和制资本主义国家元首相比较并无大的不同。

　　我国的军事机关实行的是首长负责制。宪法第93条规定“中央军事委员会实行主席负责制”。军队是高度集中的武装集团，国家军事机关的建设必须更多地体现在对军队集中、统一的要求，而不是民主的要求。到今天为止，世界上从未出现过一支官长全部由选举产生，命令根据多数士兵意见下达的军队。所以军事机关不能按民主集中制原则活动。

　　人民法院是我国的司法机关，是国家的最终裁判机关，担负着维护法律正确实施的重任。按照我国现行宪法和人民法院组织法的规定，人民法院的确是按照民主集中制原则组织和活动的。具体表现为：1、负责：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”（宪法第128条）2、选举与任免：“最高人民法院院长由全国人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长、审判员由全国人民代表大会常务委员会任免。”（人民法院组织法第35条）“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。”3、报告工作：最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。“（人民法院组织法第17条）4、审判委员会制度：”各级人民法院设立审判委员会实行民主集中制。“（人民法院组织法第11条）按照这种模式运作的人民法院，现在已经不适应形势发展的需要，尤其是不适应法治国家建设对司法公正的呼唤。[64]具体说来：

　　首先，是法官还是法院对法律负责。法官是什么？法官是“对其职责是裁决纠纷和其他提交给法院决定的事情的人的总称。”[65]在英美法系国家，法官对公平、正义负责；在大陆法系国家，法官对法律负责。在我国，按照民主集中制的原则，实际上是法院负责。尽管判决以法官的名义做出，但法官并不总是对案件的判决起决定性的作用。

　　其次，法官和法院是对法律负责还是对人大负责。在英国，法官“被女王所任命，付给一个固定的俸禄，但他们不是皇室的臣仆，不受女王和其他大臣们、政府机构或议会的控制和指挥。他们是完全独立的。在美国情况也是如此，司法独立于政治干涉和压力被认为是根本”[66].在我国，除最高人民法院对全国人大和全国大常委会负责之外，地方各级人民法院要对产生它的地方人大负责。这就产生了一个现实的风险，即当地方人大的行为不合法时，地方人民法院及其法官是向法律负责还是向地方人大负责。在实践中，地方人民法院往往选择了后者，法律让位于权力。

　　第三，人民法院如何对人民代表大会负责。在宪法实践中，人民法院对人民代表大会负责的习惯做法是人民法院院长代表人民法院对人民代表大会报告工作。近年来，随着司法腐败的严重和人大代表参政、议政水平的提高，出现了人民法院的工作报告未获人民代表大会通过的情况。也就是说，人民代表大会对人民法院不信任。出现这种情况，是法院总辞职，还是人民代表大会解散法院？显然都不合适。实际上，工作报告没有被通过的人民法院仍然存在，而且照样行使职权，只是对少数院长的工作调整了事。为了解决这一问题，最高人民法院2001年11月6日颁行了《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定》（试行）。这样，实际上就把人民法院对人大负责制度变成了人民法院院长对人大的负责制，这不仅对法院院长不公平，而且有违宪法原意。

　　近年来，地方人大对法院开始进行个案监督，这被认为是法院对人大负责的好形式。但人们常有这样的疑问：难道人大比专事审判的法院在审判工作上更为专业？实际上，个案监督在不少地方已经成为干预司法的一个堂而皇之的理由。

　　所以，为了建设法治国家，为了司法公正，人民法院不能实行民主集中制。法院和法官只对法律负责。

　　综上所述，民主集中制原则不是我国国家主席、军事机关等国家机关的活动原则，不应该是人民法院的组织与活动原则。

　　民主集中制不是宪法的基本原则不是对民主集中制的否定。从宪法意义上说，人民代表大会作为会议式的国家机关仍然体现民主集中制原则。即人民按自己的意志选举人民代表，人民代表集中讨论议决国家大事，制定法律，选举国家机构。人民选举代表的过程是一个民主的过程，而以少数服从多数的形式议决国家大事，制定法律、选举国家机构的过程就是集中的过程。所以，从本质上说，民主集中制就是社会主义民主，是民主在社会主义条件下的新提法。

　　在当前，准确地把握经典作家的民主集中制思想的原意，正确认识民主集中制的法律内涵，有助于突破法治建设中的理论瓶颈，为宪法的进一步完善，宪法的监督实施，司法公正与司法改革奠定理论前提。

    注释：

　　[①] 以至于有的学者撰文《无所谓合宪不合宪——论民主集中制与违宪审查制的矛盾及解决》，洪世宏 文，载《中外法学》2000年第5期。

　　[②] 《共产主义运动国际章程汇编》，第91页，河南人民出版社，1983年版。

　　[③] 《列宁全集》，第二版，第21卷，第405页，人民出版社。

　　[④] 《列宁选集》，第4卷，第311-312页，人民出版社，1972年版。

　　[⑤] 《列宁选集》，第1卷，第482页，人民出版社，1972年版。

　　[⑥] 《列宁选集》，第4卷，第24页。

　　[⑦] 参见 何华辉《比较宪法学》，第96页。武汉大学出版社，1988年版。何先生认为：“马克思和恩格斯在总结英国宪章派、法国布朗基四季社、德国正义者同盟经验的基础上，提出按民主集中制原则建立共产主义者同盟”。 （科教作文网http://zw.ΝsΕac.cOM编辑）
　[⑧] 参见《马克思恩格斯全集》，第4卷，第572-575页。

　　[⑨] 《共产党宣言》单行本，第36页，人民出版社，1964年版。

　　[⑩] 《马克思恩格斯选集》，第2卷，第137-138页，人民出版社，1972年版。

　　[11] 《马克思恩格斯选集》，第2卷，第137页。

　　[12] 学术界的一般认识正好相反。何华辉先生认为：“这个由代表大会通过的章程进一步体现了民主集中制的组织原则”。《比较宪法学》，第96-97页。林举岱先生认为“章程还强调民主集中制的原则，规定国际的最高机关是每年召开一次的全协会工人代表大会。大会产生协会的总委员会”。林举岱主编《世界近代史》，第 435页，上海人民出版社，1982年版。

　　[13] 《列宁选集》，第2卷，第519-520页，人民出版社，1972年版。

　　[14] 《列宁选集》，第2卷，第520页。

　　[15] 《列宁全集》，第2版，第24卷，第238页。

　　[16] 《列宁全集》，第2版，第46卷，第379页。

　　[17] 《列宁全集》，第2版，第25卷，第73页。

　　[18] 《列宁全集》，第2版，第27卷，第257页。

　　[19] 参见《宪法词典》，第124页，吉林人民出版社，1988年版。

　　[20] 关于这一问题，我将另文论述。蔡定剑认为，54年以后“民主集中制被普遍化为国家政治生活的一般准则，被用作处理人民内部矛盾中个人与组织关系的准则，被作为强调加强纪律的一种手段”。蔡定剑著《中国人民代表大会制度》，第86-87页，法律出版社，1998年8月修订版。

　　[21] 《毛泽东选集》，第2卷，第354页，人民出版社，1966年版。

　　[22] 《毛泽东选集》，第2卷，第637-638页。

　　[23] 《毛泽东选集》，第3卷，第1006页。

　　[24] 《宪法学》，第189页，群众出版社，1983年版。

　　[25] 《中国宪法教程》，第168页，中国人民大学出版社，1988年版。

　　[26] 《宪法学》，第27页，北京大学出版社，1994年版。

　　[27] 《宪法与民主制度》，第55页，湖北人民出版社，1982年版。

　　[28] 参见 马克思《法兰西内战》单行本，第58页，人民出版社，1964年版。

　　[29] 《法兰西内战》，第55页。

　　[30] （法）阿尔蒂尔·阿尔努《巴黎公社人民和议会史》中译本，第187页，中国社会科学出版社，1981年版。

　　[31] 《巴黎公社人民和议会史》，第181页。

　　[32] 《巴黎公社人民和议会史》，第185页。

　　[33] 《巴黎公社人民和议会史》，第348页。

　　[34] 《巴黎公社人民和议会史》，第142页。

　　[35] 参见 法国 卢梭《社会契约论》中译本，第87-88页，商务印书馆，1982年版。

　　[36] 《巴黎公社人民和议会史》，第165页。

　　[37] 《巴黎公社人民和议会史》，第164页。

　　[38] 《巴黎公社人民和议会史》，第186页。

　　[39] 《巴黎公社人民和议会史》，第187页。

　　[40] 《巴黎公社人民和议会史》，第187页。

　　[41] 《法兰西内战》，第141页。

　　[42] 《列宁全集》第2版，第34卷，第67页，人民出版社。

　　[43] 参见 龚廷泰《列宁法律思想研究》，第172-177页。南京师范大学出版社，2000年12月版。

　　[44] 在我国，几乎每一部宪法学教材或系统的宪法学专著都涉及宪法的基本原则问题。张庆福先生是以一节内容专门阐述“宪法基本原则的概念”的第一人。他主编的《宪法学基本理论》也是第一部讲宪法基本原则而没有讲民主集中制原则的专著。参见张庆福主编《宪法学基本理论》第七章，社会科学文献出版社，1994年3 月版。

　　[45] 李龙《宪法基础理论》，第126页，武汉大学出版社，1999年版。

　　[46] 何华辉《比较宪法学》，第44页。

　　[47] 参见王世杰、钱瑞升《比较宪法》第43页，中国政法大学出版社，1997年版。“这种学说，法国自1789年大革命以来，并尝屡次以文宣示。1789年人权宣言的第3条说：‘主权全体，根本的属于国民；任何团体或个人，不得行使未经国民赋予的职权’。1791年宪法则云：‘主权是唯一的，不可分的，不可割让的，不受限制的。主权属于国民。’以后法国宪法，屡有此类的宣示；其他各国宪法亦往往设有此种规定，吾国亦非例外”。

　　龚祥瑞先生认为：“国家主权属于人民，这一条几乎已成为举世各国宪法的通则。美国宪法在其序言中也开宗明义写道：‘我们美国人民为美国制定并确定了这部宪法。’即使以天皇为国家象征的日本国宪法第一条也规定：天皇的地位‘基于主权所存在之日本国民’。”参见《比较宪法与行政法》第57页，法律出版社，1985年版。

　　[48] 龚祥瑞《比较宪法与行政法》，第58页。

　　[49] 何华辉《比较宪法学》，第58页。

　　[50] 王世杰、钱端升《比较宪法》，第44页。

　　[51] 张庆福《宪法学基本理论》，第133页。

　　[52] 目前国内外学术界并未给出一个大家都接受的人权定义。国外学者有关人权的观念可参阅：（1）沈宗灵《第二次世界大战后西方人权学说的演变》，载《当代中国人权论》第125页，当代中国出版社，1993年版。（2）（英）米尔思《人的权利与人的多样性》，中译本，第3页，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社，1995年版。（3）（美）路易斯·亨金《人权概念的普遍性》，载《中外法学》，1993年第4期。

　　国内学者有关人权的观念可参阅：（1）何华辉《比较宪法学》；（2）董云虎等《世界人权约法总览》，四川人民出版社，1990年版。（3）韩德培、李龙等《人权的理论与实践》，武汉大学出版社，1995年版。（4）孙国华《人权：走向自由的标尺》，山东人民出版社，1993年版。（5）胡锦光、韩大元《当代人权保障制度》，中国政法大学出版社，1993年版。（6）郑杭生《人权新论》，中国青年出版社，1993年版。（7）夏勇《走向权利的时代》，中国政法大学出版社，1995年版。（8）罗中立、万其刚、刘松山《人权与法制》，北京大学出版社，2001年版。（9）公丕祥《权利现象的逻辑》，山东人民出版社，2002年版。

　　[53] 美国学者爱德华·S·科尔认为：“个人权利，既然它仍高于宪法，先于宪法而存在，宪法中对个人权利的罗列并不给予其任何权威，而只是一种保障。换句话说，并不是因为宪法提到这些权利它们才是基本的，相反，它们是基本权利，所以才写在宪法中。”《密西根法律评论》，第247期，第247－248页。转引自，李步云主编《宪法比较研究》，第129页，法律出版社，1998年版。

　[54] 前苏联学者法尔别洛夫认为：“宪法是规定国家政治形式、国家机关体制、国家机关成立和活动的程序，以及公民基本权利和义务的根本法。”参见库德里亚夫果夫等著，刘向文译《苏联宪法讲话》，第1页，群众出版社，1983年版。

　　何华辉教授在他的《比较宪法学》中列举了加拿大学者柯里、美国学者特里索利尼、日本学者小林直树等10位外国学者的宪法定义“他们所阐述的宪法关于国家机关体系的组织与活动原则，公民的基本权利与自由，以及宪法在国家法律体系中的根本法地位，把宪法的形式显得十分清晰。”参见何华辉《比较宪法学》，第11 －15页。

　　中国台湾宪法学家林纪东认为：“宪法者，规定国家之基本组织、人民之权利义务，及基本国策之根本法也。”林纪东《民国宪法释论》，第1页，台湾明文印刷厂，1981年出版。

　　[55] 李步云主编《宪法比较研究》，第23页，法律出版社，1998年版。

　　[56] 李步云《宪政与中国》，载《宪法比较研究文集》（2）第2页，中国民主与法制出版社，1993年版。

　　[57] 江泽民《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪──在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，第33页，人民出版社，1997年版。

　　[58] 《牛津法律大辞典》，中译本，第790页，光明日报出版社，1988年版。

　　[59] 关于这一问题，童之伟教授创立了权利与权力关系的“法权”之说。参见《论法理学的更新》，载《法学研究》1998年第6期；《再论法理学的更新》载《法学研究》，1999年第2期；《权利本位说再评议》，载《中国法学》，2000年第6期；《法权中心的猜想与证明──兼答刘旺洪教授》，载《中国法学》， 2001年第6期；《法权中心说补论》，载《法学研究》，2002年第1期。他与刘旺洪教授的论争，更是将权利与权力关系的研究推到了新起点。

　　[60] B·B拉扎列夫主编《法与国家的一般理论》，中译本，第349页，法律出版社，1999年版。

　　[61] 博登海默《法理学──法律哲学与法律方法》，中译本，第358页，中国政法大学出版社，1999年版。

　　[62] 《牛津法律大辞典》，中译本，第790页。

　　[63] 参见何华辉《比较宪法学》，第80页。

　　[64] 近年来，随着建设社会主义法治国家理念的确立，全国人大常委会、最高人民法院、法学界多次召开高规格的司法公正研讨会，产生了一大批研究成果。

　　[65] 《牛津法律大辞典》，第482页。

　　[66] 《牛津法律大辞典》，第483页。 您可以访问中国科教评价网（www.NsEac.com）查看更多相关的文章。

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