关于地方政府间税收竞争 宪政治理(1)(2)

　　落实地方自治，真正实现“将地方上的事情，让本地方人民自己去治”，[12]而不是地方官员去治，关键是健全地方民主。人民借助地方民主以表达所需要的公共产品数量、质量以及种类，税收竞争则促使地方政府不断减轻本地区税收负担，民主与竞争双重作用下，地方政府将提供最有效率、也最能满足居民需求的公共产品组合。实现地方民主途径是多样的，但是在我国，最基本、最重要的制度就是地方人民代表大会，而地方人大约束本级政府税收竞争行为可以考虑两种方式。一个是地方人大对地方官员人事任免权。虽然《宪法》第101条规定，地方各级人大有权选举和罢免本级政府的正副行政首长，但是实际操作中，往往上级党委发挥主导作用。而上级考核下级官员的手段有限，主要为数字化的政绩考核，“上有所好，下必甚焉”，

　　“数字出官”、“政绩工程”也就应运而生。一些官员为追求短期经济快速发展，以不计后果甚至超越法律限制的税收竞争吸引投资，而所谓丰厚的税收优惠最终可能压垮地方财政，于是旧官员升迁，新上任官员往往推翻这些没有法律约束的许诺，投资人的应对之道就是投资的短期化，总之，地方政府之间和地方政府与纳税人之间陷入负值博弈的恶性循环。笔者认为解决方法就是强化地方人大的人事任免权，作为本地区税收负担的承受者和公共产品的享有者，居民或者其代表最有权对官员予以评价，而他们的评价也是官员行为最有效的约束。另一个方式，是地方人大的预算审批权。预算是反映政府活动的一面镜子，强化地方人大预算审批权，尤其是对公共支出安排的决策，不仅让本地区人民有机会提出自己的公共产品的清单，而且基于预算收支平衡原则，财政收入也被加上强制约束。此外，笔者认为还应进一步建立“税收支出预算”，即将税收优惠项目所形成的税收损失情况列入预算，并同政府直接财政支出统一加以管理的要求，[13]这样有利于税收优惠的决策权由地方行政机构向人大的转移，进而增进民主对公共代理人机会行为的制约，纳税人也可借助公开、透明的预算予以监督。

　　（三）保障要素自由流动，促进地方政府良性竞争。

　　统一大市场的基础就是各种生产要素的自由流动，以实现市场对资源的优化配置，各级政府尤其是中央政府都有责任消除市场壁垒，推动要素的合理、有序的流动。各种生产要素的流动性有较大的差异，一般认为，土地要素几乎不流动，资本要素流动性较大，至于劳动力要素的流动性则受到政策限制。正如理论分析所揭示的，代表良性税收竞争的蒂布特模型的前提就是居民的自由流动，即居民自由进出不同地区，选择最能符合自己偏好的地区，各地政府也竭尽所能吸引更多居民加入，来分担成本，实现规模经济，而居民“以脚投票”的机制运作起来取决于迁徙自由的保障制度。此外，笔者认为迁徙自由还能矫正由于税收竞争所引发的民主失灵。地方政府税收竞争会导致税收收入减少，如果维持甚至增加公共支出，就需要依据地方民主在纳税人之间重新分配税收负担。但是，地方民主不是完美无缺的制度，很可能出现这样一个结果，即大多数选民表决有少数人承担税收负担，少数人得以对抗不公平决议的手段就是迁徙自由，因此迁徙自由还是宪政架构下制约“多数人暴政”的重要武器。1948年联合国大会《世界人权宣言》第14条规定“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”，我国1982年以前各部《宪法》均承认迁徙自由但是，1982年《宪法》却取消该规定并且形成诸如户籍制度等一系列的限制，因此保障迁徙自由还是我国宪政建设亟待解决的问题。

　　（四）建立协商机制，合作反对恶性税收竞争。

　　恶性税收竞争一般发生在高度同构化的地区，这些地区资源、技术以及人力资本都差异不大，彼此之间竞争往往局限在税收优惠政策的血拼，而博弈的结局就是两败俱伤，走出“囚徒困境”的基本思路就是寻求合作。合作的基础是一个能够建立相互信任、有效惩罚背信者的制度框架，在我国，目前上级政府的行政权威是维系这种合作的主要基础。但是，为在分权与集权之间保持均衡，上级政府的干预应保持适当的度，例如美国国会行使宪法的贸易条款所赋予的禁止地方保护主义和贸易歧视的权力时，必须尊重州的基本权力和内部制衡机制。[14]笔者认为，与行政隶属性下的合作相比，地方政府之间的自愿协商是更符合宪政精神。同级地方政府之间以互信互利为基础，彼此交流税收信息，共同维护税收秩序。地方政府的税收利益协调机制，既可以是高峰会议或高层协商，也可以是建立协会、联盟、秘书处等组织结构，进行经常性磋商。而且地方政府间可以就税务问题的协商结果可以签署协议，该行政协议应视为法律规范文件，不仅约束缔约方，也约束辖区内所涉及的公众。[15]地方政府在行政协议履行中，不可避免地会发生纠纷，而解决纠纷的机制可以寻求双方都认可的仲裁与调解，也可以考虑将纠纷解决纳入到我国司法诉讼程序中。总之，地方政府间合作反对恶性竞争，有助于化解地区性公共产品的外溢问题，成就互通有无、相互依赖、互利互惠的双赢博弈。

　　四、      结语

　　“竞争成为工业家、银行家、政府商业贸易与产业行政机构最重要的目标。工业家、政治家、经济学家、金融经理、技术人员、工会都把竞争作为他们的信条。竞争的无上命令是他们辩论与建议的焦点。”[16]确实，对于竞争的理解不应局限在市场领域，竞争无所不在，无事不涉，即使地方政府之间也可能存在税收竞争。而且与市场竞争一样，地方政府间的竞争既可能是效率改进、福利提升的良性竞争，也可能是奔向底层、丧失绩效的恶性竞争。我们对于良性竞争抑或恶性竞争的选择，其实是对竞争规则的选择。宪政是对公共政策的最高级的、普遍适用的约束，具有限制公共权力、保护基本人权、遏制公共代理人的机会主义行为、保证公共权力无差别地公正行使等效力。只有选择宪政，将地方政府间税收竞争嵌入宪政架构中并进行具体制度构建，才可以获得良性的、向上的竞争效果。

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　　[1] 「英」亚当·斯密：《国民财富的性质和原因研究》（下册） ，郭大力、王亚南译，北京：商务印书馆1972年版，第408页

　　[2] John Douglas Wilson, Theories of tax competition, 2 National Tax Journal. 52, Jun 1999, pp269-304.

　　[3] 「英」弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》（下），邓正来译，北京：生活·读书·新知三联书店1997年版，第16页。

　　[4] 「美」威廉姆·A·尼斯坎南：《官僚制与公共经济学》，王浦劬等译，北京：中国青年出版社2004年版，第37－40页。

　　[5] 张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海：上海三联书店、上海人民出版社1996年版，第53页。

　　[6] 「美」阿兰·斯密德：《制度与行为经济学》，刘璨、吴水荣译，北京：人民大学出版社2004年版，第1页。

　　[7] 钱颖一：《现代经济学与中国经济改革》，北京：中国人民大学出版社2003年版，第197－222页。

　　[8] 周业安：《地方政府竞争模式——构建地方政府间良性竞争秩序的理论和政策分析》，载茅于轼主编：《公正透明：中国政府体制改革之路》，北京：法律出版社2004年版，第379－397页。

　　[9] 许善达：《中国税权研究》，北京：税务出版社2003年版，第32－33页。

　　[10] 「美」道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海：上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第225页。

　　[11] 杨宏山：《府际关系论》，北京：中国社会科学出版社2005年版，第300－301页。

　　[12] 孙中山：《在广州全国青年联合会的演说》，《孙中山全集》（第八卷），北京：中华书局1986年版，第324页。

　　[13] 邓子基等：《税收支出管理》，北京：中国经济出版社1999年版，第125页。

　　[14] James R. Rogers, State Tax Competition and Congressional Commerce Power： The Original Prudence of Concurrent Taxing Authority, 7 Regent U.L. Rev. 103, Fall, 1996,pp103-149.

　　[15] 叶必丰：《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，载《法学研究》2006年第2期。

　　[16] 欧洲委员会里斯本小组：《竞争极限：经济全球化与人类未来》，北京：中央编译出版社1999年版，第136页。

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