经济权力的宪政之维——公共性事件的触角(1)(3)
2014-06-23 01:09
导读：拆迁征收问题仅仅是常规状态下国家经济暴力行使不当的一个方面。税收则是经济暴力的另一种形态。在产权正义的前提下,非产权人是不可以参与他人产
拆迁征收问题仅仅是常规状态下国家经济暴力行使不当的一个方面。税收则是经济暴力的另一种形态。在产权正义的前提下,非产权人是不可以参与他人产权分配的。而在社会正义的幌子下,以税收方式参与到他人的产权分配,实质上是以侵犯他人产权为代价的,这种侵犯如何才是合理的？社会成员向国家支付公共管理成本,这是社会成员必须承担的一种产权义务,另外,贡献税收的社会成员还希望得到社会安全与社会秩序,这种安全与秩序对于纳税人来说,是其除了公共管理成本所要承担的更高成本；而税收中的相当一部分被用来转化为社会正义目的,往往是强加于纳税人的社会义务和社会责任；而没有能力贡献税收的社会成员就在这种社会正义的保护下得到了其基于基本人权所应当得到的、所希望得到的、所要求得到的。但是,这种社会正义亦是有前提的:即不能因为片面强调社会正义、强调弱势群体保护而简单赋予贫者侵犯富者,弱者侵犯强者的合法性权利。社会正统性关系的生产与再生产需要社会成员共同承担义务,富人承担着更多的社会义务,穷人则承担的是不侵犯社会秩序与他人产权的义务。
当各种外在的制度将共同体中的某种角色强加于政府身上,而这个共同体的意志已经为日益扩大的政府职能——且这种扩大是任意的——所边缘化的时候,我们是否应当回到当初缔结契约的原始状态去寻找规制政府经济暴力的药方？ 尤其在我们这个拥有超过13 亿人口的民族国家,国家权力一向十分强大,怎么才能保证政府会按照道德法则或者经过严密界定的规范来行动呢？ 事实是违反既定规则的“政府失败”已经出现,最初缔约的目的渐被颠覆,产权的剥夺与限制具有随意性,这些都是政府经济权力未经限制或未按程序运行所带来的后果。一系列的制度安排必须被纳入宪政框架之内重新被审视,经济权力是社会行动的产物,同样应当是民众安排的结果。只有通过像议会议价等经济民主形式才能保障“利维坦”不会随意咬伤民众,而法律同样是社会成员对政府经济权力进行限制最稳定的制度安排。当然这两种限制也是有前提的:即议会议价机制应当是可靠的、法律应当是人民公意的产物。惟其如此,才能“实现国家的唯一目的——保障安全,亦即捍卫合法自由的确定性”,同时构建起一个法律框架为各种政府经济行为及其后果进行明确的法律宣示,人们也因此而获得了对抗各种外力包括国家强制力的不当干涉与打击的武器。
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三、经济权力决策中的议价与问责
经济权力的本质与核心问题是权力实现的利益目标,即运用权力在配置经济资源过程中的经济效能要达到最大化。要实现这种权力效能的最大化,就必须保证政府在面临重大问题时,其经济权力的行使能够合理反映客观经济规律。面临关系国计民生的重大建设项目时尤其应当如此。
1955 年7 月30 日由全国人大一届二次会议全票通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》,修建三门峡工程的决策形成,但同时也遭到了
清华大学水利专家黄万里和水电总局实习生温善章的反对。他们两人,一个忧心泥沙淤积之祸,一个焦虑淹土移民之失。恰恰是这两点,后来正成为三门峡枢纽工程的伤口。1958 年,在三门峡工程开工一年后,陕西仍在极力反对三门峡工程。理由是:沿黄流域水土保持好就能解决黄河水患问题,无须修建三门峡工程。但三门峡工程并没有因此停止。1960 年,大坝基本竣工,并开始蓄水。到1962 年3 月其上游渭河潼关河床就抬高了45 米,到1961 年下半年,15 亿吨泥沙全部铺在了从潼关到三门峡的河道里,潼关的河道抬高,渭河成为悬河。关中平原的地下水无法排泄,田地出现盐碱化甚至沼泽化,粮食因此年年减产。关中平原的安全受到严重威胁。2003 年秋,陕西渭河下游5年一遇的小洪水,导致50 年不遇的大洪灾。
中国科学院和中国工程院双院士张光斗与水利部前部长、全国政协前副主席钱正英对此发言:祸起三门峡！ 三门峡水电站是个错误,理当废弃。[x]
立项之初即遭到有关水利专家坚决反对的三门峡工程,半个世纪后成为了黄河泥沙淤积和洪患的罪魁祸首。人们不禁要问,当初的议价为什么是失败的？ 失败之后带来的损失应当由谁来承担？或许这项工程的立项、通过与迅速建成与50 年代中国社会的特殊历史背景不无关系,但是经济权力决策缺乏科学性恐怕才是更深层次的原因。权力决策的过程和结果要反映客观经济规律,一方面在于科学合理地使社会经济要素在与经济权力的配给比例上保持合理需求,不能离开社会需求而无端分配经济权力（比如三门峡水电站是否为治理黄河水患所必需就遭到质疑） ,也不应漠视社会需求而闲置经济权力；另一方面,由于国家经济权力在资源配置中具有主导性与扩张性的特征,对经济权力必须严格定位,以防止对私人权利的随意侵犯。为保持国家经济权力的合理与适度,引入分权机制对经济权力作出质的分解和量的分配同样是必须的。由不同的国家机关分别行使一定的权力以达到力量的牵制与均衡,才能实现经济权力决策的充分议价。可惜的是,在三门峡水电站建设项目上,这一机制是缺失的。一项关系到黄河流域数万人民及其子孙后代生存环境的工程就这样在缺乏严谨的科学论证的决策中和“全票通过”的欢呼中匆匆上马了。当然,我们不能完全否定这项公共决策的意义,因为40 多年来,通过水库的调节,三门峡为黄河下游防洪防凌安全、沿黄河城市工业和农业用水、下游河道及河口地区生态平衡等,作出了巨大贡献,在水库调度、机组抗磨蚀等方面取得了丰硕的成果,为多泥沙河流水库如何长期保持有效库容、长期保持水库寿命,探索出了成功的方法。但是,在三门峡水电站问题上也一直存在着严重的部门协调机制失灵问题,这主要是由一些国家职能部门对部门利益的重视要远甚于对整体利益的重视所导致的。三门峡水库建成后取得了很大效益,但这是以牺牲库区和渭河流域的利益为代价的。我们在三门峡工程这样一个既有规划、决策的教训,也有建设和运行管理的经验的案例之中,看到的是黄河上下游之间的利益之争。它给中下游带来巨大效益的同时,也给上游尤其是陕西省造成了泥沙不断淤积乃至洪灾不断的恶果,乃至人们发出废止三门峡的呼声。不论最终三门峡水电站是否会被废止,它牺牲一部分地区利益来满足另一部分地区利益的做法始终都是不可取的。规划和设计的先天不足,迫使工程在投入运用不久就不得不进行两次改建,三次改变运用方式。如果最终被废止,那么当年为设计、建设及改建三门峡水电站所耗费的大量人力、物力、财力将会付之东流,而且当初为大局牺牲而背井离乡的数以10 万计人民所花费的成本,以及重新治理泥沙淤积的花费,将是一笔令人心痛而无奈的帐。谁来承担如此高昂的成本？ 最终仍然是纳税人即普通民众。这样的决策失误所带来的恶果,纳税人应当向谁去问责？
（科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理） 我们可以说,像三门峡这样不符合宪政内涵的公共性事件,只是国家经济权力决策缺乏科学性的一个缩影。缺少了议价机制的公共决策,所带来的经济和生态上的双重风险,又由国家财政通过税收的形式间接地转嫁到了纳税人身上,这是不公平的。退一步来讲,如果说三门峡水电站的决策环境在很大程度上受到当时中国对待公共工程“高大全”方案、“大上快上”思维盛行的影响尚情有可原,那么,2004 年1 月1 日起北京市五环路取消收费的事件又再一次展现了这种决策失误的风险转移逻辑。
1998 年北京市政府将北京市境内的经营性公路捆绑起来,建立了北京市首都公路发展有限责任公司,由这个公司去经营北京所有的高速公路,并负责将来的资金运筹和任务实施。作为唯一的出资人,北京市政府依法享有出资者的权利,并履行出资者的义务。北京市五环路就是北京市首都公路发展有限责任公司按照“贷款修路,收费还贷”模式修建的一条高速公路,项目总投资136. 46 亿元。作为一家北京市政府所有的国有独资公司,2001年6 月,首发公司获得了一份中国工商银行北京分行一份价值116. 3 亿元的贷款,作为建设五环路的主要资金来源。签订贷款合同时,双方规定,这笔钱将通过收费还贷的方式逐年偿还。首发公司享有30 年的道路经营权,设计之初,首发公司预计每天可收取通行费约120 万元,这样30 年后,不仅可以收回投资,而且有较大盈余。但实际情况与预计相去甚远,据首发公司统计,五环路全线开通后,每天收取的过路费只有15 万元。迫于无奈,首发公司最终于2004 年1 月1 日取消了对五环路的收费。[xi]
政府将非公共品或准公共品转变性质为公共品,原先制定的市场化的还款计划已经无法付诸实施,作为首发公司的唯一出资人北京市政府接过了这100 多亿元的还贷任务,这意味着政府财政可能承担这笔巨额开支,换句话说,纳税人将最终为这个原本属于市场行为的工程买单。无论是通过财政还是税费的形式平摊,五环路的建设资金都将最终转嫁到普通老百姓身上。2005 年全北京市将建成高速公路630 公里,即两年内将净增近200 公里,如果关于城市交通发展模式及项目决策的科学性及责任问题仍然无解,同样由首发公司承建的六环路是否还会重蹈五环路的覆辙,就很难说了。
（转载自中国科教评价网http://www.nseac.com） 现代国家对经济生活的影响除了继续保持干预和参与的基本手段与功能外,主要是运用政策手段对经济生活实施调控。然而经济决策的做出,应当依照一定的程序机制才能保证其合理性与科学性。这种机制就是通过议价。民众通过自己选出的代表在议会中表达民众意志,并形成共同意志交由政府形成政策并予以执行,这种过程形成的结果即使事后被证明为错误的或是失败的,都是民众可以接受的,因为已经经过了议价。议价议的就是如何实现国家通过对自然资源的垄断与税收等手段获取的经济力资源与经济政策资源的分配。这种分配关系从本质上来说是国家经济权力的分配与再分配的关系,并呈现出一种动态的特征。正因这种动态特征才使得规范性要求尤其突出。一旦议价失败或者议价不充分,就应当对国家经济权力进行重新分配,国家不应当再继续垄断经济决策的资源。权力与资源的一体结合开始松动为由权力主体与权利主体来共同支配资源,从而对权力、权利、资源的配置关系重新作出安排。经济制度的安排应当是民众议价以及民众与政府议价的产物。依据经济学的观点“, 在较为成熟的市场经济机制中,经济决策一般要受四种社会决策程序的制约,分别为市场制度、民主制度、
行政管理制度与谈判制度”。没有了这四项制度的支撑,经济决策难免会被不理智的情绪或领导者的个人喜好所左右。造成的不利结果是应当由决策者来承担责任的。因为未经过公平议价的经济权力决策,纳税人是没有义务承担由此带来的损失的。无论是三门峡水电站由保护环境的初衷演化为破坏生态的结局,还是北京市五环路由收费变为免费的尴尬,这种角色转变期间所带来的巨额成本,未经民众议价就转移到国家财政的担子上进而间接转嫁到普通民众头上,是违反宪政机制的。
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