经济权力的宪政之维——公共性事件的触角(1)(4)
2014-06-23 01:09
导读：2001 年1 月4 日,铁道部作为一个行业的管理者公布2001 年春运火车票票价上浮方案:节前,广州、上海、北京站始发的部分列车,节后上海、郑州、成都、南昌站
2001 年1 月4 日,铁道部作为一个行业的管理者公布2001 年春运火车票票价上浮方案:节前,广州、上海、北京站始发的部分列车,节后上海、郑州、成都、南昌站始发的部分列车,以及其他地区的少量运力紧张的列车、新型空调车票价上浮20 % ,其他列车上浮30 % ,儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。[xii]2002 年1 月12 日春运铁路票价听证会在北京举行,来自全国7 个地方铁路局的经营者代表、4 名全国
人大政协代表、5 名专家学者代表、5 名相关国家机关代表以及分别来自北京、上海、广东、新疆、广西、辽宁、四川和湖北8 个省、市、自治区的11 名普通消费者代表参加了听证会。
依照铁道部规定,2004 年春运铁路票价春节前上浮的日期为1 月14 日至20 日,共7 天。节后上浮的时间为1 月20 日以后,具体上涨方案为部分列车票价硬座上浮15 % ,其他席别上浮20 %。今年没有举行再次票价听证会。对于为什么不再举行听证会,铁道部解释说,这是因为“召开一次听证会所得出的结论可在同类状况下适用较长时间”。[xiii]
中国电信将从2002 年11 月起,提高国际长途电话的接入费。香港打到内地的长途电话接入费将从目前的每分钟0. 02 美元大幅升高至每分钟0.17 美元,而对美国运营商的接入费用则提高了近10 倍。[xiv]
铁路这类
交通运输行业以及电信等通讯行业属于典型的公共产品行业。这类产品大都具有消费的普遍性、非排他性和依赖性的属性,所以大多投资大、风险大、资金回收周期长,私人无力或不愿承担如此高的成本,所以市场机制在公共产品的提供方面很难像在私人产品的供给方面一样体现高效率,因此,政府作为巨大的经济资源中心和最大的社会公共管理机构,义不容辞地就承担起了公共产品的提供职责。实行适度的调控并允许在一定范围内的垄断经营存在是必要且有益的。但是,我国目前公共产品经营领域政府主管部门与被管制主体存在着利益联系的状况,也就是说,行政权与垄断经营权集于政府一身,政府与企业责权利关系混乱,行政权力迟迟不肯退出经济领域。以铁路部门为例,尽管随着体制改革的深入,铁路运输建设、经营都出现了多元化的迹象,开始了以市场为取向的改革,但行政性垄断经营未从根本上打破。据《铁路法》第3 条规定,目前铁路实行的仍是集中统一的运输管理体制,这是一种刚性很强的纵向集中管理模式。具有行政主体身份的铁道部既是国务院铁路主管部门,又经营着庞大的全国铁路,直接领导国家铁路的运输生产,财务由铁道部统收统支,运价由其严格管制,铁道部成为全国铁路这个大企业的代表者。而国家铁路运输企业依法律、行政法规授权,还同时兼负行政管理职能。这种行政权与垄断经营权“二合一”的状态极易加深权力对权利的侵蚀、背离,部门利益在行政权与垄断经营权的庇护下,产生膨胀与异化,最终吞噬其他社会组织的权利与利益,并因垄断形成了过高的市场准入门槛,而阻碍了其他市场主体进入市场的权利的实现,进而导致经营行为与管理行为的低效率。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ） 最核心的公共品应该是维护一种稳定而健全的社会秩序和一套健全的制度框架,在这样的秩序中,根据这样的制度所确定的游戏规则,个人及个人组成之自愿性团体（公司、社团、非政府组织等等） 可以进行竞争性的合作与交换,从而使资源掌握在能够使产出最大化的人手中,并自然而然地形成一种合乎人们的正义感的分配格局。行政权力扩张产生的部门利益的扭曲,易导致公共产品行业的具体经营目标与固有的社会公益目标发生偏离,对于公共产品的议价与定价的经济权力是否还继续归于集行政权与经营权一身的政府？ 这样进行的议价恐怕丧失了原本应当具有的意义,从已经举行的关于春运票价上涨的仅有的一次失败的听证会就可管中窥豹。政府与消费者双方实力本身就相差悬殊,加上听证会的主持者与参与者（经营方的利益代表） 有时甚至出现角色混同的局面,使得听证会难免流于形式,价格的制定仍带有强烈的行政色彩,很难说是体现民意的产物。科斯认为,政府在某种意义上是个超级大企业,其优势在于它可以凭借其暴力潜能强制性地规定人们必须做什么或者不得做什么,[xv] （P60） 因此,公共产品的议价不应继续在政府部门内部,而应当放在议会。议会作为与利益无涉的第三方在消费者与经营者之间主持议价并制定出双方都能接受的价格。这种议价与定价权不再是一种行政权力,不再是政府单方享有的权利,它应该被界定为一种建立在市场基础之上的、国家的经济权力与市场主体的经济权利相融合的综合性权力。它应该反映国家与市场在价格管制关系上的权力分配。一方面价格的基础市场调节地位不能改变,另一方面,国家通过对公用事业及基础产业的价格控制,使社会公平得到保障。因此,公共产品的议价与定价权应当是议会经济权力的一部分,而不属于政府经济权力。这样才能保证谈判双方主体处于平等的地位,各方力量均衡、地位独立,才能使价格决策日趋民主化和科学化。
（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网） 权力是古已有之的社会现象,然有古典与现代之分[xvi]对古典社会言,权力即是一种政治或统治权威,即人统治人的政治方式。它的前提和基础是暴力、习惯或政治领袖的个人魅力。因为暴力的压制、习惯的惯性力量以及崇拜等原因,使某种权力具有了合法性和有效性。随着古典社会的终结,古典权力的合法性和有效性基础亦渐渐解体,与之相对应,现代权力得以兴起。现代权力是一种制度架构,是社会成员关于公共事务管理安排的一次性委托,而经济权力是国家与社会成员所拥有权力中的一部分,是国家与社会成员对公共经济事务安排的一种社会契约。产权安排确定了每个人相应于物的行为规范,每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系,或承担不遵守这种关系的成本。那么,国家运用社会成员通过社会契约所授予的权力来打破这种产权安排时应该如何自证其合理性？ 通过对近两年发生在中国社会的这些宪政性公共事件的探讨与分析,我们可以总结出经济权力运行所应当遵循的一些基本规则: （1） 对称性行使经济权力,特别是在政府与社会成员之间。比如在淮河蓄洪、北京密云水库调水事件中,经济权力运行的非对称性导致了利益格局的失衡,部分地区的民众产权未经合法程序就被轻易剥夺。（2） 不得扩大权力的边界。经济权力的行使范围应当被限制在一定界面,否则就会出现像近年来土地征用和征收与房屋拆迁及其带来的这种社会问题的弊病。（3） 经济权力的行使不得干扰市场机制。如在公共产品的定价问题上,行政权与经营权集于一身的政府无视市场规律在特定时期提高公共产品的价格,损害大多数消费者利益的现象,就是对这一规则的悖离。（4） 经济权力的行使应与问责纠错机制相配套。一旦经济权力的行使出现了像三门峡水电站、北京市五环路这样的建设项目的失误,究竟应当由谁来承担如此巨大的给社会、经济及生态方面所造成的种种损失,又该怎么做才算是亡羊补牢？ 一味地将风险最终转嫁给纳税人明显是缺乏合法依据的。
（科教作文网http://zw.NSEaC.com编辑发布） 国家经济权力并不仅仅指涉政府经济权力,后者只是前者的一部分。具体说来,国际经济权力的具体范畴包括以下四个方面: （1） 议会经济权力。这是国际经济权力之中相当重要的一部分。它包括对经济体制的选择权与决定权；对政府产权与公共产品的议价权与定价权；宏观经济决策权,包括财政权、货币权、计划权、预算权、决算权；以及对政府经济行为的问责与免责权。在一系列公共性事件中,我们没有看到议会经济权力运行的轨迹,正是由于这种权力的缺失,才使得民众权利得不到切实可行的保护。（2） 政府经济权力。这是目前我国的国家经济权力中最为活跃的一个范畴。而事实上,它的边界只有五个:一是政府产权。包括自然资源产权、财政资本权、公共产品所有权；二是经济决策执行权,而不是决定权,决定权属于议会经济权力；三是代表国家参与社会分配权；四是公益代表诉权；五是经济应急处置权,如在“非典”、“禽流感”等突发性公共卫生事件所引致的紧急状态下的价格干预权。但是,在现实生活中,这五个边界都极易膨胀而被突破,其原因在于政府经济权力是经济权力之中最难严格界定的一种。政府经济权力的大小、政府经济职能的配置取决于两个层次:一是法律授权,社会成员把对政府经济权力的安排体现于法律的意志之中,这是最为稳定的安排；二是议会授权,其又取决于两个因素:一是议会议价机制的可靠性,一是议会对政府的制约能力。而在目前的中国,这两个层次都不是健全完备的,所以导致了在一系列公共性事件中政府角色的错位。（3）专门性国家经济权力。这是从政府经济权力中分离出来的由特定机关来行使的一类经济权力,包括调控权,如中央银行对货币、证券、金融等市场的调控；调查权,如工商行政管理机关对不正当竞争行为的取证权；诉权,即提请司法审查的权力以及应急处置权又叫有限处罚权,即在某些特定情形下对当事人施以一定限度的处罚。这三种经济权力的行使应当相互配合,相互牵制,否则难免会对社会成员的基本经济权利造成侵犯。比如消费者在面临春运期间铁路票价上涨、电信擅自提价时的失语,就是丧失对公共产品的议价权的具体体现。又如在建设三门峡水电站这样大型的
水利工程时,民众的经济决策参与权也没有得到重视。而纳税人在让渡了自身合法的财产所有权之后,依然没有获得最基本的税权。相反,一些未经合法议价程序的决策失误所带来的高额成本却仍然要由纳税人来承担。这些都不是一个法治国所应该出现的现象。在经济民主化、温和的政治变革已是不争事实的今日之中国,如何使国家经济权力走进宪政之维,对“利维坦”的限制如何变为现实,我们或许可以从对这一系列公共性事件的反思中得到一些启示。
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注释:
[i] Shanghai’s ambitions - Economist China’s growth rises to 7- year high [ EBPOL] 2004 - 01 - 22.
[ii]扑杀疫点周围半径三公里范围内家禽是国际惯例（防治禽流感小常识） [N] . 人民日报（海外版） ,2004 - 02 -05 （4） .
[iii]董 峻. 国家对疫区病禽和疫点周围3 公里范围内扑杀的家禽给予合理补偿[N]. 人民日报,2004 - 02 - 03（2） .
[iv] E•G•菲吕博腾,S•配杰威齐. 产权与经济理论:近期文献的一个综述[A] . 财产权利与制度变迁[C] . 上海:上海三联书店,上海人民出版社,1994.
[v]曹丽君. 国外动物防疫:病牛病给英国带来的教训[ EBPOL] . 新华网,2004 - 03 - 02 ,12 :43.
[vi]朱文轶. 淮河水患的全流域
考察报告[J] . 三联生活周刊,2003（总204 期） .
[vii]张晓娟. 北京从延庆调水5 千万立方米为密云水库“输血”[N] . 北京娱乐信息报,2004 - 02 - 29.
[viii]王鸿谅. 开始被规范的拆迁行为[J] . 三联生活周刊,2004 （第3、4 期合刊） .
[ix] Viktor Vanberg. 哈耶克的宪政经济学——探讨哈耶克关于规则、秩序与复杂社会体制之间的关系[J] . Cato Jour2nal . Rules and Choice in Economics ,Routledge ,London ,1994.
[x] 李文凯. 三门峡工程——一项大型公共工程的决策逻辑,半个世纪成败得失[N] . 南方周末,2003 - 11 - 27（1） .
[xi]张邦松. 停止收费:北京五环百亿巨资谁还[J] . 新闻周刊,2004 , （4） .
[xii]铁道部. 关于2001 年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知[ Z] . 2000 - 12 - 21.
[xiii]铁路春运票价听证会能不能一劳永逸？ [ EBPOL] 2004 - 01 - 12.
[xiv]于姗姗. 国际长话接入费调高,国内拨打国际长途资费不变[N] . 北京青年报,2002 - 11 - 01.
[xv]程富思,胡乐明. 新制度主义经济学[M] . 北京:经济日报出版社,2005.
本文来自中国科教评价网 [xvi]苗 波,江 山. 水之权力与权利[ EBPOL] .
中南财经政法大学环境资源法研究所环境法研究网,2005 - 12- 24.
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