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试论我国证券监管体制及其完善(1)(2)

2014-07-03 01:03
    
    二、我国证券监管体制评析
    （一）我国证券监管体制特征考察
    新中国成立后，由于推行计划经济而取消了证券市场。直至改革开放初期，由政府行为外生性推动市场机制培养，我国证券业才逐步得以发展。从1981年
    恢复国库券发行，至1988年建立国债流通市场以及80年代中后期股票柜台交易的开设，均标志着我国证券流通市场开始形成。20世纪90年代初期，上海、深圳两大证券交易所相继开业，意味着中国证券业在更高程度上的发展。
    与我国证券业发展时期相对应，我国证券监管体制也呈现阶段性的演进特征，并以政府监管主体的演化为主线 [7]。虽然我国证券监管体制在长久时期内仍将以政府整齐化切入式监管为主导，但随着市场自治意识的增强及相应自我调控机能的发达、社会法治化的深入，其他市场主体的内控能力亦得到加强，本不宜由外部性干预力影响的区域对政府监管的依存度有所下降。同时，权力机关和司法机关的监督和救济手段逐步完善可操作性，相关社会监督群体的成长，也应成为我国证券市场监管体制的重要组成部分。
    传统市场经济国家的证券监管脱胎于市场自治下国家有限度的介入，以有机的发达资本市场为先在条件。与社会主义市场经济前提下的证券市场对应，我国的证券监管体制采用为反向路径，即以政府公权力原生方式激活市场，培育 机能，由此决定了其应具有不同于传统市场经济证券监管体制的特征。
    其一，监管主体呈现多元化协作。除去市场中日益成熟的衍生监管主体和自律监管群体，固有监管者以政府部门、机构单位为主体，涉及证券监管业务的部门呈现多元化，其中以针对特殊行业调控抑或存有交错职能的部门为主，并在监管的相应进程中结成协作关系。例如，公司上市接受证监会的主要监管。
    同时，国家发改委审批其募集资金投向是否符合国家产业政策；若其属于中外合资企业，上市条件还需得到商务部审批；市场主体参与QFII、QDII运作，还需接受外汇局的监管，等等。此外，财政部、税务部门、科技部、国家环保局、国土资源部、建设部、教育部、公安部等都不同程度的充当监管主体的角色 [8]。
    其二，证监会具有特殊法律定位，其监管和市场作用“特殊”。我国《证券法》中虽未明确“国务院证券监督管理机构”的具体名称，但根据“三定”方案 [9]的精神，该机构即证监会。根据相关法律法规，证监会具有规章规则制定权、市场准入控制权、市场行为监管权、调查处罚权、纵横部门的协调及国际交往等多项职权 [10]，在监管体系中处于核心地位。但是，目前证监会的性质属于国务院直属事业单位，此与其实际行使的大量行政执法权限乃至准司法权不相契合，甚至存在违宪之处。例如，我国《宪法》及《立法法》未将规章制定权授予非部委机构和事业单位，而是赋予对应权力的国务院各部委。故而，证监会事业性单位的法律定位与依法治国的理念发生了偏移，使得其在职能发挥和对 市场的影响都有别于传统意义上的行政部门 [11]。
    其三，证券监管非市场激励、强行政性色彩浓重。背负国企脱困的原生动机和国有资产保值增值蹒跚行进而日益成熟，解除计划性色彩的羁绊的中国证券市场，至今某种程度上仍表现出对计划行政性路径的依赖。例如，在协调监管者和市场自治之间关系时，更多的着眼点在于固有监管主体和市场之间，以致原生监管主体与衍生监管、市场内部监督力量配比关系，表现为是否放权，抑或换权的博弈。基于稳定市场秩序和投资者利益保护的宗旨，一方面，原发监管者的权力和职责强大，对市场走向的决定和投资机会的造就功不可没，但也常由于执法刚性和行为不可预期性造成市场利益损耗；另一方面，应当肩负起市场可持续发展和塑造市场弹性的衍生监管者、自律主体尚未适应市场化运行机制，素质尚低，某些自律体系甚至半行政化或行政化，权责不一，从而进一步加深非市场因素对证券市场发展的干扰，误导市场行为主体的投资和风险预期，导致“政策市” [12]的重复显现。
    其四，权力机关、司法机关与证券市场监管力对接、整合存有缺口。证券市场法治应由立法、司法和行政三方的协同并用。市场监管力在行使的同时需要受到权力、司法机关的监督和制约，并配备必要的司法救济手段。作为监管体制核心的证监会，依据其特定法律定位而塑造的整体市场监管力，同权利机关 和司法职能的作用范围尚难以完全对接。例如，证监会作为事业性单位，其人事任免及相关活动权限受到国务院直接领导，对人大行使监督权十分不利 [13] 。同时，直接监管力披露非法市场行为后，受损投资者需要诉诸司法途径时，还时常遭遇因模糊化规定造成的“法院失灵”，以致救济不彰 [14]。
   
    （二）我国证券监管体制的功能分析
    结合上文有关该监管体制的若干特征，可以归结出其所具有的下列功能：
    其一，较强势的市场准入功能。一方面，基于监管主体构成，多部门对所属产业的管理或社会公共利益的维护职能体现在对主体的证券市场准入监控方面，有着相对严格的程序和审查措施，部门监控体系化之后具有违规防阻功能；另一方面，对市场稳定性和波动性有巨大影响的金融创新项目，管理者在引入时也有相对慎重的考量，分步骤、有区别的渐进推动，禁止违规资金任意流入市场，防止引发市场动荡 [15]。
    其二，行政手段配置准司法权限，突出问题解决的及时性和效率优位。监管主体在主要行使市场管理的行政性职权时，为维护证券市场秩序，保障其合法运行，还配备有日益广泛的准司法权。例如，在对市场违规行为适度的调取证据权，以及对投资者和上市公司之间损害纠纷的调处权力。在司法救济途径付之阙如，甚至在某种程度被“边缘化”的特定时期，其对监管行为能及时有效接近预期效果，维护市场主体合法权益而言不无裨益。

（转载自中国科教评价网http://www.nseac.com）

    其三，稳定市场、避免运行动荡以维护投资信心功能。我国证券市场处在“转轨加新兴”时期，各方面经验不足，同时受传统制度因素及法律文化路径决定，市场发展在特定的时期需以国家主义建模为始基。在市场机制形成未完满时代，中国特色证券监管体制对抵抗由国际金融危机或区域经济动荡引发国际市场联动而造成的冲击，维护投资信心，保持国民经济稳健发展做出过巨大的贡献。同时逐步对证券市场规律有了更深入的把握，自身也积累了丰富经验，有利于渐进推动市场实现跨越式发展。
    其四，对投资人利益的保护功能。我国在为证券市场繁荣发展提供必要制度保障的同时，近年来逐步加大对市场违规行为的监控和惩处力度，规范证券融资、交易主体市场行为，注重上司公司成长能力的培育，对前市场经济时期遗留下来的股权分裂问题也着手加以解决并已取得了很大成效。同时引导扩大资本市场的对外开放，对广大中小投资者的投资利益加大关注幅度，均为投资者合法利益的维护提供了较好的经济社会环境。
   
    （三）我国证券监管体制之缺陷评析
    也应看到，我国证券监管体制天然带有诸多不足，日益影响着市场机制的培育，监管者权责、法律定位的正确树立及应有功能实现的合法、合理化。
    首先，外生性的证券市场发展史导致监管体制中固有监管方的法律定位和由此决定的市场作用定位偏移基本的市场性目标，职能断层错位，极易引发监管体系的破坏，使之对金融创新及市场发展的影响带有双面性。
    国务院多部门负责市场监管，职能交叉，虽发挥较为强势的准入功能，但在行为主体进入之后，权责便更多的堆积于证监会，其他部门推拖扯皮，监管效率低下以至出现真空状态在所难免，对市场主体的具体行为放任漠视。多部门监管格局下，政府主导的证券金融创新在权限交叉领域相对迟缓，即使有也多由外部压力推动 [16]。处于体制核心的证监会“名不正而言不顺”，实难脱离实属事业单位却背负行政职能的困境，实现各部门在其主导下协同运行便存在职能性障碍。同时，固有监管者的定位兼采发展市场和完善监管二目标，事实上其已成为上市公司的主管单位，兼有市场秩序维护者的地位 [17]。在监管的同时坚守发展的连续性，担保市场波动的值域范围不至过于“离谱”，守法和执法环节中时常超越法律的边界，不时扮演“救市”的角色，具有“道义执法”的特征，监管宗旨不明，其权威性由此受损。监管和发展二者难以实现衡平，造就了监管主义盛行时对市场的冲击，投资低迷；抑或在发展主导时期监管缺位，市场投机气味浓厚，面临较大的违规风险，二者均不利于市场的良性发展，造成投资者对市场抱有错误认识，风险意识趋向薄弱。也应注意，即使在监管主义盛行时期仍会存有漏洞，或是留有原生体制所遗留的道德风险及寻租空间，执行效果不一，其结果也必然使得广大投资者利益受损 [18]。
    其次，市场衍生监管者中，自律性组织、行为主体的自律活动在监管体制中或处于行政、半行政化弱势状态，抑或受到不适当的国家干预，市场机制成长缓慢，且自我束缚性在很大程度上未有改观，可持续发展能力尚弱。
    由于我国特殊的市场经济进路，证券同业协会、交易所、相关中介机构及上市公司内部控制组织原初均是为配合政府行为而建立的，自身发展定位不甚明确，责权利不一致。加之固有监管层保有强势，衍生监管体制中的各元素在政府监管力的庇护下，长期未脱离行政化轨迹，职能较为狭隘，创新动力不足，信用评级制度不健全，风险意识差，职业道德水平不高，品牌意识缺乏，造假事件迭生，竞争力加剧弱化。由于缺乏必要的衍生体系和上司公司的内部有效监控，在问题暴露时，需要政府介入干预以稳定市场。长此以往，政府临时性的监控自成主流，加深了衍生体制的自我束缚性。而政府监管层的问题也得以进一步累积，必然使证券监管体制及受其制约的证券市场较难实现自我突破 [19]。
    再次，监管主体也应实时处于被监督之下，但由于与相应监督、制约主体的关系未得到理顺的缘故，权力制衡机制模糊，易导致寻租现象，暗箱操作擅用职权，任意扩展权力边界为非法交易，滋生结构性腐败，抑或助长监管者决策的随意性和低透明度，引发市场道德风险、管理风险和法律风险，加剧政府调控受信赖度的下降，阻碍既定监管效果之达成。
    由于作为监管体制核心的证监会及其下属的各证监局特殊的事业性单位定位，全国人大及地方各级人大难以越过政府对之进行直接监管，且在权力制衡、司法救济方面尚存有许多模糊性的法律规定或是盲区而乏善可陈，可操作性告阙；由于缺少合理的成本衡量体系和制度设计，法院处理证券案件时常成本巨大，面临巨大裁断压力，也造成审判双方及争讼主体都承担巨额的合法权益维护负成本，证券纠纷案件司法“边缘化”的困境难以消解。权宜之计即授予固有监管层更多的准司法权，适度加大其自由裁量度，但同时面临着对其进行再监管的难度累积。加之监管主体所具有的双重性职能，决策标准权衡不一，随 意性较强，也为寻租提供了深层空间 [20]。
    同时，监管组织内部职员结构、执法者素质还需改善优化，决策民主化、科学化程度有待加强。一方面，执行手段与市场契合程度需要磨合，表现为过度刚性、不可预期切入式“实验”行为 [21]，不利于市场行政的规范化，易造成不必要的市场局部性波动。另一方面，在对市场禁止或不规范行为的预防及整肃 环节，监管法律关系虚置，职能职权不匹配，监管者与被监管者的人事调配及行政性隶属关系未妥善处理 [22]，且对监管人员激励不足，导致监管不力，必然会减弱惩处行为的威慑力，降低违法成本，致使执法效果远低于预期。
   
    三、我国证券监管体制完善对策与建议
    完善的证券监管体制应实现维护市场秩序与效率、切实维护投资者合法权益、降低市场系统风险及促使监管成本最小化和收益最优化的目标。在监管体制的建构过程中，应当认清其所带来的显性或隐性的管理效应。具体的，考量监管体制的公允性和稳定性应着重涉及以下要素：
    1．监管体制对市场监管效率和发展稳定性及有效性的影响；
    2．监管责任的明确化和监管目标的测评及多目标之间的利益衡量；
    3．监管成本及避免不必要职能交叉重复的制度设计等 [23]。
    解析我国证券市场，上市公司结构和质量有待进一步优化，公司治理需要进一步完善，市场结构和产品结构单一，机构投资者发展不平衡，市场诚信水平不高，市场操纵行为仍然存在，新入市投资者风险意识淡薄，“新兴加转轨”的特征未有较大改变，市场深层次问题日益成为改革重点，监管思路和方式亦需要依市场变化不断改进 [24]。笔者认为，我国集中统一的证券监管体制为某种集中、法治化监管而非倾向集权性干预，多元化、多层次的“伞状”监管体系 [25]，立法、执法、法律监督及市场自我控制协同并用，其应与当前以行政性权力为主、政策色彩浓厚的监管体制进路有迥异区别。
    其一，理顺固有监管者内部各部门职能及权属关系，明确证监会较为独立的行政机关法律地位。减少由部门利益纠缠而生的执法负成本，注重监管效率和长效管理，解决由于多头负责而造成对市场行为实际缺乏有效监督的困局。在部门利益摩擦问题上，重点将证监会建设成为有效、有力，配有适度部门利益协调设计的体制核心，剥离与监督管理职能不相适应的市场发展控制职能，国有资产保有及融资职能，上司公司业绩主管职能，取消监管者对市场的隐性担保，专司监管，稳固相对其他市场主体所应具有的超然地位，为政府监管层制度建设提供良好的执法宏观环境。
    从以证监会为核心的证券监管功能定位和法律地位两方面分析，笔者认为，应适时将国务院对证监会的监管权剥离出来，归并统合后直接隶属于全国人大，接受其日常监督，为证监会监管功能的有效发挥提供更有力的组织保障。
    其二，促进市场经济相适应的衍生监管层即自律监管力的崛起，着力协调固有监管者与市场约束的力量配比和有机和谐。通过立法规定或相关授权逐步扩大自治组织的市场影响力，降低不合理的干预度，本着“公开、公平、公正”之理念，强化证券交易所对交易主体、同业协会对协会成员、上市公司内部控制组织对公司的自我约束及惩戒力度。应突出衍生监管者及其下辖市场主体的社会责任，为投资主体发掘市场价值，实现权益保护提供健全的微观环境。
    具体而言，应当继续引入竞争机制，使中介组织、上司公司等交易主体修正不正常的风险负担和权益获取对比关系，统一权责，树立风险意识、诚信意识，改善经营管理、规范行为，完善信息披露、提升质量，革新治理结构及决策机制，着眼于投资双方互信条件下对可持续发展绩效的追求，削减市场操作的投机性和非市场化特征。

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