论国有资产产权的二重性困境的法律规制(1)(2)

3、以法律制度确立有效的激励约束机制。在授权经营时,与授权经营单位签订保值增值责任书,落实国有资产保值增值责任。将考核结果作为政府奖励,任免经营者的重要依据。强化授权资本运营机构法人的资产经营责任。实行风险抵押金制度,使企业风险与经营者收入挂钩。先由经营者交纳一定数额的风险抵押金,考核年度终了进行核实清算。

为了真正实现上述目标,立法是前提。最主要的就是应该确立国有资产管理的基本法制规范。

1、首先应当确立国有资产基本法——《国有资产法》。作为统率整个国有资产法律规范领域的基本法,《国有资产法》是应当也是必须要制定的。虽然我国在10多年前就开始了国有资产法的起草工作,但由于种种原因,时至今日,仍然未能制定出来。《国有资产法》是第八、九届全国人大立法规划所确定的立法项目,全国人大财经委曾组织有关部门和专家学者组成了起草领导小组、顾问小组和工作小组,在广泛调研的基础上完成了国有资产法草案的起草工作。但是由于我国的国有资产监督管理体制处于变革之中,立法者在一些重要问题的认识上存有重大分歧,因此该草案未能提交审议。去年,国资委已经重新组建了国有资产法起草小组,《国有资产法》的制定又得到了实质上的进展。可以预见,《国有资产法》的制定出台,在很大程度上将缓解我国目前国有资产法律规范领域内群龙无首,多种法律适用的各自为战的混乱局面。届时,国有资产管理体制中的“七龙治水”的问题有望从理论上得到彻底的解决。[ 4 ]

2、有关国有资产管理主体的法律。即国有资产管理部门所必备的权利能力和行为能力等方面的法律规定。加强国有资产管理就必须使国有资产管理部门能够享有所有者权益、权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合,改变以往国有资产管理主体多元化的局面。以前,我国国有资产多头管理,其中财政部行使收益及产权变更管理职能；大型企业工委或金融工委行使选择经营者的职能；国家经贸委行使重大投资的审批及产业政策制定,国有企业的破产重组兼并改制等职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；劳动部则负责审批企业工资总额,即所谓出资人对经营者的职务待遇管理职能；各部门都行使国有资产所有者的权力,使企业成了政府机构的附属物,不能真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的商品生产者和经营者,严重压抑了企业的生产积极性和主动性,影响了国有资产经济效益和社会效益的提高,但各部门对国有资产的保值和增值都不承担明确的责任,往往在一些具体问题上互相扯皮,带来了许多难以解决的矛盾,削弱了国家的管理职能,造成了国有资产管理上的混乱和所谓的人人负责而又实际上无人负责的局面。因此,从法律上确认国有资产管理部门的主体资格,确认国有资产管理机构是“专司”国有资产管理的机构,不是“分司”、“兼司”和“帮办”式的机构,是社会主义国有资产管理法律关系的重要内容之一。[ 5 ]

3、有关规范国有资产运行的法律。国有资产运行,是指经营性国有资产在国家授权投资机构或者部门的运作下,投入市场,依据市场的规律,在市场中运行,实现其自身保值增值的过程。在社会主义市场经济条件下,国有资产以各种形式参与市场竞争经营,如股份经营、承包经营、租赁经营、联合经营等,因此,规范国有资产运行的立法也构成了社会主义国有资产法律体系的重要内容。这方面的法律主要构成是国有资产经营秩序的法律,包括管资产的如国有资产的委托代理、授权经营、产权流转等；管事的如国有资产经营预算管理、投资管理、收益管理、股权管理等；管人的如出资人代表、国有股东及董事管理、经营者薪酬管理、效绩考核等。

四、全面的法律规制——解决国有资产产权二重性困境的根本出路

事实上,只有建立全面的法律规制才是解决国有资产产权二重性困境的根本出路。要加强国有资产管理法制建设是一项艰巨的任务,应坚持做到国有资产管理立法、司法和法制文化建设三者之间的同步配套、协调发展。

1、加快国有资产管理立法建设。新中国成立以后,国家对国有资产的管理曾制定了必要的法规,对保障和促进社会主义国有经济的发展起了积极的作用。然而,随着经济和改革的发展,原有的国有资产管理法规和制度已不完全适应发展变化了的新情况。1988年原国家国有资产管理局成立以来虽然制定和发布了一系列有关国有资产管理的法律和法规,但还没有达到成龙配套的程度。因此,必须尽快制定和完善一些新法规,重点应放在三个方面:一是制定关于国有资产宏观调控的法律法规,如尽快研究制定国有资产管理基本法,即《国有资产法》。二是规范不同主体之间的活动,保证企业活动在不损害国有资产范围内进行。三是对现行各种法规修改完善。根据党的十六大精神来清理已经出台的法律法规,凡与十六大精神相抵触的,该修订的修订,该废止的废止,该新订的新订,该升格的升格。

2、加强国有资产管理司法建设。与国有资产管理立法相比,当前有法不依,执法不严,违法不究的问题更为突出。为此,加强国有资产管理法律、法规的监督执行十分关键。因此,国有资产管理司法建设的重点为:一是强化国有资产执法部门执行国有资产管理法规的法律约束力。对于违反国有资产管理法规的执法人既要追究其行政责任和经济责任,也要追究其刑事责任。二是国有资产管理执法部门要严格履行职责,严厉打击侵害国有资产权益的违法行为。三是加强国有资产法律队伍力量,提高国有资产司法人员的素质。要建立管资产和管事、管人相结合的体制,必须从机构级别、领导力量、人员配备等方面加强国务院和省市两级政府专司国有资产管理的机构,并不断充实国有资产法律队伍力量,尤其是经济法律队伍力量,加强国有资产管理司法的基础建设。3、大力发展国有资产管理法制文化建设。国有资产监督管理委员会是个新机构,按照产权职能进行的国有资产管理工作是一项新事业。新机构要正常运转,新事业要向前发展,人们观念就要更新。要加强国有资产管理法制文化建设,通过各种形式向社会各界宣传党和国家对国有资产管理的政策、法规和制度,更新人们的观念,使加强国有资产管理工作的意识深入人心,使维护国有资产权益成为全民的自觉行为,为实现国有资产管理法制化,创造一个良好的社会环境。

注释:

[ 1 ]王全兴,《关于国有资产法基本理论的探讨》, 转载于中国民商法网。

[ 2 ]杨万铭,《国有资产产权的二重性》,《经济学家》, 2000 年第6期。

[ 3 ]徐莉萍,《论我国企业法人治理结构的完善》,《湖南财经高等专科学校学报》,第18卷第1期。

[ 4 ]根据现行的国有资产管理体制,国有资产的管理权分散在不同的7个部门,具体包括计委、经贸委、财政部、银行、企业工委、人事部、组织部等部门,各部门对于国有资产的管理都有各自的政策,其中不乏与十六大所提出的“两级所有制”相矛盾之处。

[ 5 ]刘汉屏,贾宝和,《论国有资产管理法制建设》,《经济师》, 2004年第3期。

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