我国行政复议与行政诉讼的衔接(1)(2)

　　2、设置不利于当事人合法权益的保护，影响到行政纠纷及时、公正的处理，无论对复议与诉讼衔接关系作何种安排，其本意都不应该是为当事人寻求法律救济设置障碍，而应当是确保当事人的合法权益获得更为方便、有效的救济。然而，考察现行的相关制度设计，却发现其关于复议与诉讼衔接关系的设置违背了这一初衷。以作为一般原则且受好评的复议与诉讼自由选择型为例，学者们普遍认为它体现了法治的精神，也体现了对行政相对人权利的保护。但是，在下列一起普通行政案件中，人们会发现当事人的盲目选择有时会产生对其极为不利的后果：享受的是程序自由选择权，丧失的却是其意欲维护的实体权利。该案的基本情况是：一户拆迁户有三口人，夫妻二人均为行动不便的残疾人，老人已七十多岁。在与负责拆迁的公司就拆迁安置事宜协商不成的情况下，房屋管理部门作出裁决，，安置该户回迁位于无电梯的六楼顶楼的一套三居室。该户家庭成员均认为安置不公，没有照顾到其特殊情况。于是直接起诉到法院，要求给个说法。但结果却未能如愿，因为法院认为房管部门裁决安置楼层的高低属于其自由量范围内，法院无权进行审查。在此案中，当事人选择的是直接向法院起诉的方式来维护自己的合法权益，但由于行政行为不当并不属于法院的审查范围内，因而当事人目的根本无法得到实现。相反地，如果当事人当初选择的是向行政复议机关提出复议，那么复议机关就完全可能通过适当性审查解决自由裁量权行使的合理性问题，从而满足当事人的要求。即使当事人对复议决定不服，仍然可以向法院起诉，通过法院对复议决定的合法性审查，敦促行政复议机关履行纠正不当行政行为的职责。如此以来，当事人不同的选择竟然会产生截然不同的后果，而这种选择权恰恰又是法律所明确赋予的，这种局面不能不令人对现行立法有关复议与诉讼程序衔接关系设置的合理性产生怀疑。

　　3、设置的正当性不足，行政权对司法权侵蚀的现象十分严重。作为法律救济的具体方式之一，行政复议与行政诉讼在本质上具有“同价性”，二者之间和程序衔接关系直接反映了行政权与司法权之间的分立与协调。如果设计不当，行政权与司法权之间就会出现相互侵蚀，进而导致整个行政救济体系的紊乱。在我国，大量的复议前置型和复议终局型的存在既是设置不正当的体现。由于现行《行政诉讼法》第37条将复议前置型的规范依据下放到“法规”，导致实践中相对而言人救济权行使的自由度受到了极大的限制。尤其是在当下我国行政复议机制普遍难以公正化解行政纠纷的情况下，这种安排无疑延缓了当事人合法权益的维护，且在客观上加大了当事人维权的成本。更严重的是，复议终局型的广泛存在已经在事实上否定了法治国家所公认的司法最终原则，从而造成了行政权对司法权大面积的侵蚀。即使从微观角度而言，当下复议终局情形的存在下也缺乏合理解释：专业性、技术性更强的商标、专利纠纷都已经全部纳入了司法审查的范围，为何技术性较弱的出入境纠纷却还可以游离于司法审查之外？作为行政机关一分子的国务院的裁决为何就具有终局性？难道说行政级别就可以成为剥夺公民诉权的正当理由？可见，行政权对司法权的侵蚀已经成为现行复议与诉讼衔接关系设置不当所造成的一大恶果。

　　二、我国行政复议与行政诉讼衔接的制度设计

　　（一）应严格限定行政复议前置适应的范围

　　所谓行政复议前置，即行政复议是提起行政诉讼的必经程序，是指行政相对人对具体行政行为不服的，必须先依法申请行政复议，对行政复议仍不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼的法律制度②。虽然实行行政复议有一定的合理性，如：1、实行行政复议有利于行政机关纠正自己的缺点和错误、有利于上级行政机关对下级行政机关的监督、检查义务便于行政职权的行使。2、将大量行政纠纷全部推之于法院法院将无力承担，行政复议在这方面起着“过滤的作用”，使那些真正有价值的纠纷由法院来承担。但笔者认为，鉴于我国目前行政复义案件居高不下的维持率和判决改变率，行政复议前置所具有的减轻法院负担、加速救济程序等内在功能不仅难以发挥，甚至还阻碍了当事人合法权益及时维护，因而必须减少目前单位立法所规定的行政复议前置情形，将复议前置引向那些真正能够发挥行政机关优势的事项中。具体构想如下：

　　第一，对《行政诉讼法》第37条第2款进行修改，取消“法规”可以设置复议前置程序的规定，将此项权力仅仅赋予全国人大及其常委会所制定的“法律”。如此以来，复议前置的范围有所缩减，作为相对人程序性权利的救济选择权将获得更为有效的保障。

　　第二， 将复议前置模式限定于某些具有极强技术性、专业性的案件领域，以便充分发挥行政机关的专业和技术优势。这些行政争议大致包括：商标、专利、麻醉药品和精神药品管理、交通事故、环保、税务、海关、商检、外汇等。

　　第三，鉴于我国目前的行政诉讼仅仅局限于合法性审查，因而对于涉及行政行为合理性问题的案件应以复议前置为原则，避免因法院判决驳回诉讼请求而导致当事人无法获得行政救济。如果相对人因无法辩认而直接向法院起诉，法院有义务在案件受理之后的合理期限内以案件所涉性质（即合法性、合理性还是二者兼具）进行初步审查。一旦发现案件涉及例题性争议而法院无法进行审查时，应当告知相对人撤回起诉向行政复议机关提出复议。

　　（二）明确司法最终原则。

　　司法最终原则，亦称救济原则，是确定行政复议和行政诉讼关系的重要准则。行政复议活动虽然是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一，但不是最终的救济方式。当事人对行政复议不服的，除法律规定的例外情况外，都可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院审理后作出的终审判决为发生法律效力的最终决定③。为什么实行司法最终原则有其合理性：有利于保护当事人的合法权益；有利于对行政机关进行外部监督便于更好的依法行政；有利于实现司法的公正。

　　总之，行政复议与行政诉讼已成为社会救济的两种重要制度，进一步做好二者之间的衔接是维护当事人合法权益、维护社会稳定、健全法治、促进社会和谐的一项重要任务，因此我们应不断对二者之间的衔接关系进行完善与发展。

　　参考文献：

　　① 参见张步洪、王万华著：《行政诉讼法律解释与判例述评》，中国法制出版社。2000年版。

　　② 参见章志远：《论行政复议与行政诉讼程序的衔接》，《法学评论》，2005年第4期。

　　③ 参见李煜兴：《行政复议与行政诉讼衔接关系的实定法探析》，《法学评论》，2006年第3期。

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