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我国行政复议与行政诉讼的衔接(1)

2014-10-12 01:45 摘要 行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度和纠纷解决机制，是公民、法人或者其他组织维护其合法权益的重要途径。如何探究行政复议与行政诉讼的衔接是我们面临的重要任务，本文主要从我国现阶段行政复议与行政诉讼的衔接关系、存在原因、缺陷以及如何完善二者之间的衔接关系的制度设计层面进行了阐释和论述。

　　关键词  行政复议  行政诉讼 复议前置 诉讼衔接

　　一、复议与行政程序衔接关系

　　（一）  现有类型

　　我国现行《行政诉讼法》第37条规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，在向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。这是我国迄今为止有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最为直接的法律规定。一般认为，该条规定确立了当事人选择补救手段是行政复议与行政诉讼关系的一般原则，行政复议前置是行政复议和行政诉讼关系的例外的模式。

　　其实，除了上述条款所确定的复议与诉讼自由选择型、复议前置型两种基本类型以外，根据我国其他单行法律、法规的规定，行政复议与行政诉讼之间的程序衔接还存在终局性选择型、复议终局型迳行起诉型三种例外情形①。（1）终局性选择型。这种模式意指相对人对箕行政对行政机关所作出的行政行为不服，可以申请行政复议，也可以向法院提起行政诉讼，一旦相对人选择了行政复议，就由行政复议机关作出终局性裁决，对行政复议定不能再向法院提起行政诉讼。在我国，《公民出境入境管理法》第15条、《外国人入境出境管理法》第29条以及《行政复议法》第14条均属于终局性选择型的规定。（2） 行政复议终局型。这种模式意指相对人对行政机关所作出的行政行为不服，只能通过行政复议的方式寻求救济，即使对行政复议决定不服，也不能提起行政诉讼。在我国，受司法审查范围限制及行政复议与行政诉讼立法脱节等因素的影响，行政复议终局型主要表现为下列几种情形：《行政复广义法》第30条第2款所规定的省级政府确定的复议决定；《集会游行示威法》第13条所规定的人民政府针对不许可集会、游行、示威决定作出的复议决定；行政复议机关或者其他机关对定作的处理决定；复议机关对除行政处罚之外的其他明显不当的具体行政行为所作的变更复议决定。（3）迳行起诉型。这种模式意指相对人对行政机关所作出的行政行为不服，直接通过提起行政诉讼的方式寻求救济。在我国《水污染防治法》第54条、《草原法》第21条、《商标法》第50条、《著作权法》第55条、《兽药管理条例》第48条、《土地管理法》第16、83条等少数行政法律、法规有类似规定。

　　（二）缺陷分析

　　从理论上说，我国立法对行政复议与行政诉讼衔接关系多元化的处理具有一定的合理性，但从实证角度来看，上述设计存在严重缺陷，具体表现在以下三个方面：

　　1、设置标准不明确、无规律可循。鉴于复议与诉讼在程序上的衔接关系与相对人救济权的实际行使和最终实现息息相关，因而立法上必须对其作出明确规定。综观我国当下有关复议与诉讼衔接关系的救济程序（如是否需要先行提出复议）完全听凭于单行法律、法规的规定，根本没有什么规律可循。更严重的是，复议与诉讼程序衔接关系的设置还极其零乱，不仅不同种类的法律法规之间规定的模式不同，而且同一种类的法律法规之间、同一类型或同一机关管辖的案件之间甚至同一部法律法规不同的条款之间的规定也不一致。例如，同样是属于自然资源保护方面的法律，《草原法》规定的是迳行起诉型，而《水法》、《野生动物保护法》规定的是终局性选择型；同样是涉及水资源的法律，《沙土保持法》规定的是非终局性选择型，而《水污染防治法》规定的则是迳行起诉型；又如，《税收征收管理法》第88条第1款规定的是复议前置型，第2款规定的则是终局性选择型。如此随意的制度设计，的确令人匪夷所思。

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