试论中部地区法制协调机制的构建(1)(2)

　　中部地区可以通过建立联席会议制度， 在协商一致的基础上签订行政协议， 以加强中部各省、市之间的联动与协作。通过建立联席会议制度， 由各省省长、市长以及省级政府的职能部门首长对中部六省联动发展的一些重大问题进行研究、决策，以及对行政执法中重大问题进行沟通、磋商。经协商一致， 联席会议可就有关执法事项达成行政协议， 以明确各自的职责权限， 做到相互配合， 形成省际间的行政执法协作机制，保障行政执法的正常高效运转。事实上， 中部地区在此方面已经作了一些积极的探索， 如 2006 年 8 月 11 日， 在国家建设部的指导下， 中部地区的湖南、湖北、河南、安徽、江西、山西六省建设厅在区域统筹协调发展、城市规划调控、历史文化遗产保护和城市有序发展等方面达成了共识，签署了《中部六省城市规划会商合作机制协议书》。按照协议要求， 中部六省还将建立城市规划会商合作机制， 在建设部规划司指导下， 六省建设厅、规划处及省会城市规划局负责同志每年会商一次，总结交流工作经验， 协调具体合作事项。

　　2. 联合执法与行政协助制度。

　　联合执法， 是指多个执法部门联合组成执法机构，统一对相对人进行监督检查， 但分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动⑤。我国在行政执法过程中，经常采用联合执法的方式。据悉，国土资源部、国家发改委、公安部、监察部、财政部、商务部、工商总局、环保总局、安全监管总局等国务院九部门联合组成了部际联席会议制度， 旨在整顿和规范矿产资源开发秩序。联合执法模式避免了各职能部门职责不清、重复执法、执法扰民的问题，也解决了由一个部门单独执法力度不够的问题。由各省政府办公室或综合治理办公室共同组织， 加强对联合执法工作的统一领导和协调， 使各职能部门的行政执法活动相互衔接、密切配合，以克服各自为政、相互牵制的问题， 形成执法的整体合力。

　　行政协助， 是指行政机关在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍， 向与其无隶属关系的其他行政机关提出协助请求， 被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度⑥。通常情况下，行政主体在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍时就产生了行政协助的需要。如果行政协助有法律的明文规定，则依法律的规定进行； 如果没有法律的明文规定， 行政机关单独不能完成行政任务而需要其他行政机关协助的，则需要通过签订协助协议的方式进行。行政协助有利于减少和消除执法内耗，克服各自为政， 整合各行政机关的执法优势。

　　3. 跨地区的案件移送和信息通报机制。

　　跨地区的案件移送制度是区域行政执法协调机制的重要组成部分。中部各地区可以按照职责分工、归口管理、相互协助的原则， 建立跨地区的行政执法案件移送制度。行政执法机关对于本区域内的行政执法案件，依法进行及时、公正的处理。当本地行政执法机关着手办理的行政执法案件涉及异地行政执法机关管辖时， 本地行政执法机关应将案件及时向有管辖权的异地机关移送，不得拖延。受移送的异地执法机关应依法及时办理并反馈情况。本地行政执法机关故意拖延，不移送案件或逾期移送案件的， 有权机关应责令限期移送， 并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重， 给予行政处分； 构成犯罪的， 依法追究刑事责任。异地行政执法机关无故不接受移送案件，或接受移送案件后不依法及时办理并反馈情况的， 由移送案件的行政执法机关向有权机关反映情况， 由该机关作出处理。通过规范跨地区的案件移送的程序与责任， 形成异地行政执法案件移送、接收、处理、反馈的协作机制。条件具备时，可以考虑在每个地区成立一个案件移送中心， 具体负责案件的移送和接收工作。各地区行政执法机关之间， 不管有无协议在先， 都应主动配合、积极协作， 在信息沟通、案件移送、调查取证、证据保全、强制执行等各个方面予以相互支持配合。

　　中部各地区行政执法机关在对社会经济事务进行管理的过程中， 为避免出现重复执法或者执法空白等不利于行政执法顺利进行的情形， 还可以建立和完善信息通报制度， 定期通报和交流各地执法工作情况，定期组织各种形式的研讨会、情况汇报会， 开展执法办案等方面的经验交流， 实现信息互通、资源共享， 从而提高办案效率和执法水平。

　　4. 行政执法争议协调机制。

　　行政执法争议协调， 是指政府法制工作部门根据行政执法部门的提请， 或者依职权， 对行政执法争议进行协调处理的活动。行政执法争议协调应当遵循维护法制统一、保证政令畅通、提高行政效能、保障行政相对人的合法权益等原则。行政执法争议协调的范围包括：两个或者两个以上执法部门对同一事项是否有管理权发生争议； 两个或者两个以上执法部门对同一事项都有管理权， 但在执法环节、标准等事项发生争议； 两个或者两个以上执法部门对同一事项联合执法时出现争议；行政执法部门因行政执法协助而发生的争议； 行政执法部门在案件移送时出现争议； 其他涉及行政执法争议的事项。不同地区的行政机关之间发生上述行政执法争议时， 先由双方协商解决；经自行协商， 不能达成一致意见的，可以由发生争议的任何一方向共同的上一级人民政府法制工作部门提出解决争议的请求。

　　政府法制工作部门对争议事项， 应当按下列规定分别处理： 经协调， 有关行政执法部门达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》， 载明协调事项、依据和结果，加盖有关行政执法部门和政府法制工作部门印章， 发送相关行政执法部门； 经协调， 有关行政执法部门对争议事项所涉及的主要问题达成一致意见， 但对其他枝节问题不能达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》， 载明协调事项、事实状态、各方意见、法律依据、协调意见， 加盖政府法制工作部门印章， 发送相关行政执法部门； 经协调， 有关行政执法部门无法形成一致意见的，应当提出书面建议报请同级人民政府决定。

　　三、司法协调机制的构建

　　在司法协调方面， 现阶段主要取决于各地司法机关之间的协调， 具体体现在统一司法标准、加强司法协助、排除地方保护等方面。

　　1. 统一司法标准。

　　（ 1） 建立区域司法鉴定协作机制。中部地区的有关部门在遵循平等、自愿原则的基础上， 可协商签署司法鉴定合作协议。在符合国家有关司法鉴定的法律法规规定的基础上，将区域内的司法鉴定机构准入资格、司法鉴定人员执业资格、司法鉴定的程序和认定标准逐步统一。在司法鉴定机构登记、管理、监督方面进行资源整合， 做到标准一致、结论互认、信息互通。

　　（ 2） 统一司法适用标准， 确保司法公正。第一， 尽管区域内各司法机关无司法解释权， 但对于在区域内司法适用的标准，可以达成某些共识或意见， 以指导区域内司法机关的司法适用。当然， 这种意见只具有参考价值而无法律约束力。第二， 对于区域性立法， 各地司法机关可提出法律解释建议，由有权机关作出立法解释或司法解释， 统一区域内的司法适用标准。

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