行政执法案卷评查制度研究(1)(2)

第一，定期评查程序包括：

制定评查工作计划，确定组织案卷评查的安排；培训并选拔评查员，组成评查小组；书面通知评查的有关事项，告知评查的步骤、范围、形式、时限、标准调阅案卷的数量和工作要求等；评查组织者在行政执法机关报送的案卷目录内随机抽取规定数量的案卷；评查员对照案卷标准审查案卷，并制作案卷评查单；案卷评查单应当注明所评查案卷名称、处罚决定书文号、存在问题、判定依据、评查分数、建议等，并由两名评查员签字确认；评查小组集体讨论案卷初评结果和主要问题，并在评查单上注明复核意见；组织听取行政执法部门对案卷评查结果的意见；对案卷进行复核，对确认有误的误判予以修正，并最终确认案卷成绩；通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。

第二，不定期评查程序包括：

通知行政执法部门评查的时间和要求；在行政执法部门随机抽取行政处罚案卷；评查人员现场或者异地审查案卷；评查组织者于审查结束后当日或者3日内制作案卷评查单，并将案卷评查情况反馈行政执法部门，行政执法部门应在受到评查结果后当日或者3日内对评查出的案卷问题提出意见；案卷评查组织者针对行政执法部门的意见，对案卷进行复核，并最终确认案卷成绩；向被查部门通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。

（三）行政执法案卷评查结果的处理

1．明确了案卷评查中违法和不合格的处理。例如，根据《北京市评查办法》第16－17条，案卷评查组织者发现案卷确实存在不符合标准的问题，应该通过案卷评查单的形式督促有关部门进行整改，对属于主体、法律适用、主要事实和证据以及程序的合法性问题，应该通过执法监督函的形式督促有关部门予以纠正。实践中，有的地方也存在撤销案件、退回罚款和进行国家赔偿等形式。

2．明确了对评议结果实施奖惩的基本做法。各省、直辖市和自治区一般将案卷评查的结果分为优秀、合格和不合格。这样，就能够和评议考核制度结合起来，起到激励和惩罚并重的作用。对案卷评查中评出的优秀办案单位授予荣誉称号或者给予通报表彰；对优秀办案人员给予表彰和一定的物质奖励。及时进行行政执法案卷评查结果的简报编印工作，加强对案卷评查工作的指导和督促。

以四川省为例，办案人员年度主办案件20件以上，年度办案不合格率在5％以上不到10％的，由所在单位予以通报批评；不合格率在10％以上不到15％的，当年不能评为优秀公务员，不能评为本级活上级政府表彰的先进个人。对案卷评查等次为不合格、执法水平地下、不能胜任本职工作的执法人员，建议调离执法岗位；对违法办案、造成严重后果的人，建议检查机关或者司法机关追究相应的法律责任。[19]

四、各地方开展行政执法案卷评查发现的问题

    近年来，行政执法案卷评查制度工作逐步推进。但目前来看，还存在着许多问题。这些问题主要集中在以下几个方面。

第一，一些部门对行政执法案卷评查制度的重要性认识不强。[20]第二，行政执法工作开展不平衡。第三，地方执法队伍的依法行政能力总体上较弱，行政执法程序不规范。第四，行政执法文书制作、填写不规范[21]，行政执法文书不统一，某些部委的执法文书制定时间较早，更新滞后，有的个别案卷证据略显单薄。第五，评查人员水平不齐。第六，一些部门拒不提供案卷的现象较为普遍。第七，由于人力、物力等条件所限，评查实行抽查制，案卷数量过少。[22]第八，行政执法案卷仍然存在很多不规范的问题。许多案卷缺少必备要素，有的案卷卷宗文书大小格式不统一、卷内材料排序不规范，案卷记录也有不完整的，归档装订不标准。[23]第九，有的地方政府的法制机构没有把握住本机构的地位，存在超越职权，直接对具体案件进行裁量，对相关执法人员进行奖惩的问题。

    因此，必须采取有力的手段和措施来完善行政执法案卷评查制度，以规范行政执法活动。

五、进一步完善行政执法案卷评查制度的意见

（一）见微知著，进一步提高行政执法案卷评查对规范行政执法行为重要性的认识

行政执法案卷评查制度是规范行政执法活动的重要手段，要认识到其对行政执法过程进行全面细致的量化和评查，这是其他制度不能取代的。行政执法案卷评查制度通过具体案件对行政执法的程序检验，将行政执法责任落实，促使行政执法活动更加规范。因此，有必要进一步加大行政执法案卷评查制度的宣传和培训，加深有关人员对其重要性的认识。

（二）开拓创新，完善、实践行政执法案卷评查制度的方式、方法

1．评查标准从粗放向精确过度。

行政执法案卷评查标准是该制度的核心。我们应主要参照辽宁省确立的标准，即将标准调整为基本标准、立案标准、归档标准，进而将不同的标准按照行政行为的分类和行政执法活动的程序进一步精确化。

2．将评查范围扩展到对行政执法责任制的落实。

虽然《纲要》是将案卷评查制度和行政执法责任制相分离的。但是，从实际情况来看，二者是密切相联的。将这两种制度有机的联系起来，有利于案卷评查制度的开展和落实，同时，行政执法责任制也有了一个新的实现路径。

3．评查主体从单一制向多元化调整。

目前，各地方的行政执法案卷评查主体主要是政府法制机构和集中抽调相关执法部门人员。我们认为，将来有必要调整为由政府法制部门牵头，财政、审计、监察、人事、物价、编制等部门参与，邀请律师等社会工作人员参加评查，开创第三方对行政执法的评查，更好的贯彻参与行政，加强监督行为的效力。

4．检查、评查方式从常规式向灵活性转变。

第一，由一年一次的抽查式评查转为定期、不定期评查。第二，由全面评查转为重点部门评查。第三，由政府法制部门闭门评查转为与被评查单位互动评查。第四，政府法制机构从通报落实执法建议，向落实执法责任制、培训执法人员转变。实行执法人员个人执法记分办法，将评查结果记入个人执法档案。第五，开展优秀案卷和最差案卷的展示工作。

（三）固本强根，健全行政执法案卷评查制度，做好制度基础保障工作

1．总结、推荐各地的创新制度。

各地在开展行政执法案卷评查制度的过程中总结了很多有意义的执行制度。如行政执法建议书制度、行政执法岗位责任制度、行政执法责令整改制度、汇编典型案件评查制度等。

其中，导入 ISO9000质量管理体系提高政府效能最具有代表性，从ISO9000质量管理体系的视角观察，依法行政必须做到决策科学化、运行体系化和服务标准化。这些制度都可以逐步推广。

2．相关制度实行并轨。

第一，将案卷评查作为行政执法人员学习、培训、监督、考查、考核评议的一部分。第二，实施行政执法文书样本格式制度，有关部门要制作统一的法律文书格式，及时更新过时的行政执法文书。第三，梳理、细化行政自由裁量权。第四，加大对行政执法人员的培训力度，进一步提高行政执法人员的素质。第五，进一步在制度上将行政执法的决策权、执行权、管理权相分离，防止运动员和裁判员合一现象的发生。

3．建立案卷评查的保障制度。

第一，把案卷评查制度作为行政执法监督的总体内容。第二，政府执法部门应梳理好行政执法依据，将其通过网站或者纸质媒体向社会公开执法依据。

On Selective Examination and Appraisal of Archives of Administrative Enforcement

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