行政行为公定力理论的新阐释(1)(3)

　　（一）对行政相对人的要求。

　　由于行政行为始终是连接国家和公民之间关系的纽带，因而当作为与行政行为有直接或间接关系的行政相对人及其他利害关系人在知晓行政行为之后，就应当自觉接受其拘束作用。这是公定力理论题中首要之义。具体而言，公定力要求行政相对人对行政行为先行服从、不得公然无视其存在。例如，2001年6月13日，国务院曾发出紧急通知，要求关闭国有煤矿矿办小井，所有乡镇煤矿一律停产整顿。然而，禁令发出之后，一些地方置若罔闻，湖南某镇的八家小煤窑不仅没有关闭，反而全面恢复生产。在这之后的半年时间里，小煤窑发生事故的消息不断从全国各地传来。这足以表明行政相对人对国务院行政权威的肆意挑战，“责令关闭行为”的公定力受到了极度的漠视。

　　（二）对原作出机关的要求。

　　行政行为做出之后，行政主体自身也应对其尊重、受其拘束。一般来说，对于原行政主体，公定力要求其对于同一事项不能反复做出处理决定，尤其禁止做出比原行为更为不利于相对人的新行政行为。例如，倘若相对人已取得建筑许可执照，在事实与法律都未发生改变的情况下，行政机关事后就不得以建筑许可申请不合法为由而对其发布停工令。

　　（三）对其他公民及社会组织的要求。

　　除了行政主体及行政相对人要受行政行为的直接拘束作用以外，其他社会组织及公民个人也必须承认并尊重行政行为的客观存在。在这里，公定力的基本要求是，其他组织及个人不能无视行政行为的存在而自行做出与其相悖的行为。据报导，2001年4月，国家出版总署曾通报批评并责令中国地质大学出版社停止用书号出版《男生与女生》。但由湖南省报刊中心主办的《校园与家庭》杂志却无视批评，为《男生与女生》非法出版继续提供条件，使之以“合法”身份继续得以出版。经国家新闻出版总署批准，湖南省新闻出版局随之对严重违反期刊管理规定的《校园与家庭》杂志做出停办的处罚。在该案中，尽管《校园与家庭》杂志并非国家出版总署所作处罚行为的相对人，但它对该行为仍应持尊重态度。《男生与女生》既已因违法而停止出版，其他任何人就不能再随意为其出版提供条件。否则，就是对前处罚行为公定力的公然挑战，行为人也会为此付出代价。《校园与家庭》杂志最终遭受停办处罚便是明证。可见，即使是与行政行为无关的其他组织或个人，也不能漠视行政行为的存在。 （科教作文网http://zw.ΝsΕAc.com发布）
　（四）对其他行政机关的要求。

　　当行政机关做出行政行为之后，其他的行政机关也应受到不同程度的拘束。具体来说，其一，与原行政机关平级的其他行政机关有义务将前者所做出的行政行为当作一个既定的事实而予以接受，并依法将其作为自身处理某项事务的依据。这就意味着“忠实与信任”是一个行政机关对其他行政机关所承担的基本职责。行政行为公定力的这一要求源于维护国家行政机关之间既定的横向权限配置格局。例如，根据我国《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》的有关规定，申请从事旅店业经营的个人或者家庭，应当持户籍证明和公安机关审查同意证明向工商机关申请登记。在这里，当相对人持公安机关的户籍证明和特种行业经营许可证向工商机关申请颁布旅店业经营执照时，工商机关就不能随意怀疑甚至否定公安机关的颁证行为。相反地，它必须承认、尊重这两个已做出的行政行为，并以其作为自己颁发旅店业经营执照的依据。其二，原行政机关的下级行政机关对前者所作的行政行为应予以绝对承认，且根本无权加以否定。其三，原行政机关的上级行政机关非经法定程序、法定事由也不得任意否定前者所作的行政行为。行政行为公定力的这两项要求源于在国家行政权的纵向分配格局中，下级对上级的服从以及上级对下级的监控。

　　（五）对司法机关的要求。

　　行政行为的公定力是否也能适用于法院呢？换言之，当行政行为的有效性构成解决其他争议的先决问题时，法院是否必然要以该行政行为的存在作为其裁判的基础呢？诸如此类的问题异常复杂，它们不仅涉及到权力分立、制衡原则的运用，而且还因争议类型的不同而互有差异。

　　第一，在一般的行政诉讼中，当行政行为成为本案的审查对象时，其对法院自然无约束力量可言，法院可依法定程序对其效力做出最终的肯定或否定评价。但是，当另一个未被提起行政诉讼的行政行为构成解决本案行政争议的先决问题时，法院必须对其给予应有的尊重，从而满足该行为公定力的内在要求。除非当事人另行起诉，否则法院不能主动进行审查。

　　第二，在行政赔偿诉讼中，由于原告可直接单独提出赔偿请求，法院亦仅审查行政行为合法与否，只要确认其违法并符合其他赔偿要件时即可做出赔偿判决。因此，这种情形与行政行为公定力理论并无关联。

　　第三，在民事诉讼中，当行政行为构成解决民事争议的先决问题时，法院是否要将其作为自身裁判的基础呢？易言之，民事争议是否必然要以行政诉讼的先行解决为其前提呢？对于这一问题，学理上存在着不同的认识。例如，在我国，几年前学界曾围绕“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”对上述问题展开过相关讨论，并形成了两种相互对立的观点。①在日本行政法学理上，一般认为，当行政行为效力的有无在构成先决问题的民事诉讼和当事人诉讼中，法院不得做出与该行政行为效力相矛盾的判决。同时，判例也认为，“公定力涉及的范围，根据各个行政处分的目的、性质，以承认它的合理且必要的限度为限”[18](P95～96)。笔者认为，基于行政权司法权相互分立的考虑，除非行政行为自始无效，否则，法院在处理以行政行为为先决问题的民事争议时，都必须自觉承认该行为的客观存在并给予必要的尊重，不得径自做出否定其公定力的判决。

　　第四，在刑事诉讼中，当行政行为的有效性构成先决问题时，法院是否也应承认其公定力呢？换言之，在具体认定妨害公务罪时，法院是否有权对行政行为的效力直接予以判定并以此结果作为其最终判决的依据呢？在日本行政法学理上，二战前的学者大多认为，在刑事案件中，当行政行为成为犯罪构成要件时，只要该行为并非自始无效，则刑事法院亦受其公定力的拘束，即必须以其作为本案判决的基础。[10]如今，主流的观点则认为这一问题与行政行为的公定力无关，而是“从刑法的立场来解释具体刑事案件中的犯罪构成要件。”[18](P95)在德国行政法学理上，对此问题则存在“全面肯定说”、“全面否定说”及“折衷说”等三种观点，其中，“全面否定说”为多数学者所赞同。[19](P588～589)笔者认为，从罪刑法定主义、正当法律程序及基本人权保障原则精神出发，在刑事诉讼中，作为行政行为形式效力的公定力对法院自无拘束力量可言，法院可以自行对其进行审查。道理很简单，只有当一个行政行为符合法律规定的要求时，才值得法院通过刑罚手段加以保护。否则，作为刑事诉讼被告的相对人的基本权利就无法获得最起码的保障。可见，行政行为公定力适用空间的无限扩张也必然导致专断、强权的滋生。值得关注的是，我国《刑法》第277条第1款即明确规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”这一规定也从实定法层面就行政行为公定力对法院的拘束作用做了必要的限制。因此，无论就学理还是实践而言，在刑事诉讼领域，行政行为公定力对法院并不能发生作用。

注释:

　　①有关该案的详细情况，可参阅王光辉整理：《一个案件，八份判决——从一个案例看行政诉讼民事诉讼的交叉与协调》，载《中外法学》1998年第2期。对于此案所引发的有关行政裁决行为的公定力问题，部分学者持肯定意见，认为民事争议经过行政裁决之后，当事人不服只能提起行政诉讼，法院不能置该行为于不顾而径行做出民事判决。参见应松年：《从焦作房产案看行政附带民事诉讼》，载《法制日报》1998年2月14日。另有学者则持否定意见，认为对行政裁决不服的民事争议当事人所提起的是单纯的民事诉讼，法院对民事纠纷的处理不受行政裁决行为公定力的约束。参见葛云松：《在行政诉讼与民事诉讼之间》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第2卷），法律出版社1999年版，第428页以下。

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