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知识经济和行政执法方式变革(1)(2)

2014-12-02 01:13 　 (三)行政执法方式的法治化、公开化

　　 知识经济社会行政权性质的嬗变，引起行政执法方式的多样化和非权力化，但远非仅此而已。行政执法不是一个简单的落实和执行法律的过程，执法过程要复杂得多，“它可以视为一个由权限、权力与权利关系以及等多项因素综合作用的过程，它也可以看作一个摆正权力与法律、权力与权力关系以及同等看待实体与程序、合法与合理的过程。”[11]因此，为使行政执法服务权为相对人提供质高量大的服务，并为相对人提供服务创设条件，使社会形成良好的自觉服务系统，行政执法方式还必须迈进法治的轨道，暴露于“阳光”之下，以避免行政权的腐蚀和滥用。

　　 法治是人类社会共同的理想追求，随着社会经济的发展而不断更新与完善。知识经济是在工业经济充分发展的基础上转型和演变而来的，同样知识经济时代的法治也不过是建立在工业经济社会法治文明成果的基础上，赋予新的时代内容和更高的时代要求而已。1959年印度新德里国际法学家会议在讨论和总结75000名法学家以及30个国家的法学研究机构的各种观点后，通过体现全面正义法治模式的《德里宣言》，确认法治是一个“能动的概念”，它“不仅被用来保障和促进公民个人的民事的政治的权利，而且要创造社会的、经济的、教育的和文化的条件，使个人的合法愿望和尊严能够在这样条件下实现。”[12]这一概念既是对工业经济社会法治成果的总结，又是对知识经济社会法治模式的自然延伸和科学展望。知识经济以人创造的知识为基础，人力资源成为第一资源，工业经济以物为中心让位于知识经济的以人为中心，从而使人的创新成为社会、经济、政治及法律关注的焦点。而人的创新能力的培养和挖掘，必须有一个激发人的创造欲望、创造热情、创新意识、创新灵感的法治环境。这就得以全面正义的法治确保人的人格尊严、权利与自由的尊重和保护，并能从政府提供服务和创造的条件中促进人的创新能力的充分发挥。

　　 行政执法方式的法治化就是这种全面正义法治的具体化。行政执法方式不仅要在形式上合乎法律规则，更强调其实质上要合乎法律的原则、目的和精神，实现从注重法律规则到注重法律原则的转变。行政权与立法权和司法权相比，涉及社会生活的具体领域广泛得多。随着知识经济的来临，行政权职能膨胀，行政权性质的嬗变，直接提供相对人全方位的服务并为提供这种服务创造有利条件成为政府的主要目标。为实现这一目标，采取的执法方式必然多样化、非权力化，那么机械的“规则法学”的形式法治显然是不符合实际的空想。重视实质法治，发挥法律原则及其抽象的法律精神的作用，赋予行政主体广泛的自由裁量权，是知识社会的必然选择。现代美国著名行政法教授戴维斯认为：“在世界史上没有任何一个法律制度无自由裁量权。为了实现个体的正义，为了实现创设性正义，为了实现还无人知道去制定规则的新纲领以及为了实现某些方面不能够变为规则的老纲领，自由裁量都是不可缺少的”[13]当然这种自由裁量权也是有限制的，难以想象现代的政府可以没有一种适当控制的官方自由裁量权，法治的要义之一就是“政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事”[14]（英国行政法学家威廉·韦德的法治观）。在法律规则没有涉及的情况下，法律原则及其抽象的法律精神就是执法的准绳；即使有法律规则的存在，也必须对有关法律原则给予充分考虑。在知识经济“知识爆炸”和“信息爆炸”的巨变时代，制定包罗万象、详尽无遗的法律规则已成为幻想，加大行政主体的自由裁量权，重视法律原则无限宽广的包容力量，成为知识社会高素质的法律主体以开放的姿态用来解决法律难题，实现行政主体服务职能的可靠途径。

　　 行政执法方式的公开化是20世纪中叶以后经济形态由工业经济向知识经济转型和过渡的反映。其直接的表现是当时迅速发展和推广的行政法基本原则——行政公开原则和相应的法律法规，如美国1962年制定的《阳光中的政府法》。从传统的农业经济社会到工业经济社会再到知识经济社会，行政权功能经历从专制干预到不干预和积极干预，再到强调政府与社会合作的优化干预三个阶段。[15]政府与社会合作是相互的，一是行政主体通过对相对人类提供服务来实现政府对社会的合作，二是相对人通过对行政主体执法行为的配合参与来实现社会对政府的合作。要想这种相互合作真正成功，政府行为必须向社会公开。使传统政治生活中的信息垄断和权力的单向分配让位于知识经济时代的信息公开和权力的双向对流。没有双方的信息交流、相互信任，就不可能有真正的合作。而知识经济高度发达的信息技术、通信技术，特别是个人电脑的平民化和网络的广泛建立，为政府与社会之间的沟通、合作提供了方便快捷的技术手段，使双方的服务与合作由必要变成可能。具体来说，行政执行方式的公开化主要包括三方面内容：一是执法行为的标准、条件公开；二是执法行为的程序、手续公开；三是某些涉及相对人重大权益的行政执法行为应采取公开形式(如举行听证会)进行，允许一般公众旁听，甚至允许新闻记者采访、报道。当然，为了促进行政主体与相对人的思想行为的协调统一，增进双方的信任与沟通，实现双方的服务与合作，与行政执法行为有关的法律、政策及行政信息、情报等也应向相对人公开，除了依法应保守的秘密以外。

　　注 释：

　　 [1] [3] [6] [9] 叶必丰著：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第182-183页，第184-185页，第187页，第193页。

　　 [2]［英］米尔恩：《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇等译，中国大百科全书出版社1995年，第44页。

　　 [4] 参见［美］约翰·肯尼斯·加尔布雷斯：《权力的分析》，河北人民出版社1988年版，第3页。

　　 [5]［日］室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第13页。

　　 [7]［德］福斯多夫：《当作服务主体之行政》，载陈新民：《公法学札记》，台湾三民书局1993年版，第66页。

　　 [8] 参见［日］首藤重幸：《法治行政的原理》，载于张庆福主编：《宪政论丛》第1卷，法律出版社1998年版。

　　 [10]［法］勒内·达维：《英国法与法国法》，舒扬等译，西南政法学院法制史教研室1984年印，第109-110页。

　　 [11] 肖全明：《关于政府立法品位和行政执法错位的思考》，《法学》1999年第9期。

　　 [12] [13][14] 转引自张文显：《二十世纪西方哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第623页，第627页，第612页。

　　 [15] 参邮赵肖筠、张建康：《行政权的定位与政府机构改革》，《中国法学》1999年第2期。

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